TAR per la Lombardia, Sez. II, Sent. 20.01.2026 n.284

L’intervento edilizio in esame, ad avviso di questo Tribunale, presenta caratteristiche tali da poter essere qualificato come “nuova costruzione” anziché “ristrutturazione edilizia”, in applicazione dei principi giuridici delineati nella sentenza del Consiglio di Stato n. 8542/2025, alla quale il Collegio intende richiamarsi.

L’analisi si fonda sulla non conformità dell’intervento ai limiti intrinseci della nozione di ristrutturazione ricostruttiva, come interpretati dalla giurisprudenza.

[…]

La giurisprudenza, pur a fronte di un’evoluzione normativa che ha progressivamente ampliato la nozione di ristrutturazione edilizia (art. 3, comma 1, lett. d, D.P.R. 380/2001), ha individuato dei criteri invalicabili per distinguere la ristrutturazione ricostruttiva dalla nuova costruzione.

La richiamata recente pronuncia del Consiglio di Stato ha chiarito che, sebbene il legislatore abbia eliminato molti dei vincoli originari (come l’identità di sagoma, sedime e prospetti per gli immobili non vincolati), la ristrutturazione ricostruttiva deve comunque rispettare alcuni limiti fondamentali per non sconfinare nella nuova costruzione. La mancanza di tali limiti comporterebbe una trasformazione del territorio incompatibile con la finalità conservativa della ristrutturazione. La richiamata pronuncia individua tre requisiti essenziali:

– Unicità dell’edificio: l’intervento deve riguardare un singolo immobile preesistente. La sentenza afferma esplicitamente che esorbita dall’ambito della ristrutturazione “l’accorpamento di volumi precedentemente espressi da manufatti diversi ovvero il frazionamento di un volume originario in più edifici di nuova realizzazione“;

– Contestualità temporale: demolizione e ricostruzione devono costituire fasi di un intervento unitario, legittimate dal medesimo titolo edilizio. La mancanza di tale contestualità qualifica l’intervento come ripristino di un edificio demolito da tempo, con l’onere per il privato di fornire una prova rigorosa della “preesistente consistenza”;

– Neutralità dell’impatto sul territorio: l’intervento deve essere “neutro” sotto il profilo dell’impatto fisico, limitandosi al riuso del volume preesistente senza comportare “una trasformazione del territorio ulteriore rispetto a quella già determinata dall’immobile demolito“. Opere che rimodellano la morfologia del suolo (es. sbancamenti, realizzazione di piani interrati) o che accorpano volumi di pertinenze all’edificio principale violano tale principio.

La Sezione, recentemente, si è mossa nella stessa direzione, affermando che la qualifica di ristrutturazione è legata alla sussistenza di un “nesso di continuità” tra la vecchia e la nuova costruzione, tale da escludere una “oggettiva e significativa trasformazione del territorio“. In assenza di tale nesso, l’intervento ricade nella categoria della “nuova costruzione” ai sensi dell’art. 3, comma 1, lett. e) del D.P.R. 380/2001. In particolare, questo TAR ha qualificato come nuova costruzione un progetto che prevedeva: “[…] la ricostruzione di un nuovo edificio […] ottenendolo dall’accorpamento di volumi precedentemente espressi da manufatti diversi. Appare dunque evidente una ulteriore trasformazione del territorio rispetto a quella già determinata dall’immobile demolito” (TAR Lombardia – Milano, Sez. II, 06.11.2025, n. 3605).

In applicazione dei summenzionati principi giurisprudenziali, l’intervento edilizio in esame deve essere qualificato come “nuova costruzione” per le seguenti ragioni.

Il progetto prevede la realizzazione di “un edificio”, in luogo di un complesso che l’amministrazione stessa ha certificato non essere un “edificio unitario”, bensì una “aggregazione di edifici morfologicamente disomogenei”.

L’operazione configura un “accorpamento di volumi precedentemente espressi da manufatti diversi”, una fattispecie che la richiamata pronuncia del Consiglio di Stato esclude esplicitamente dalla nozione di ristrutturazione edilizia, riconducendola a quella di nuova costruzione. Come affermato dal giudice d’appello, la norma sulla ristrutturazione presuppone che il termine di paragone sia “un unico edificio”, poiché diversamente i parametri di confronto (sagoma, prospetti, sedime) sarebbero inutilizzabili.

La sostituzione di una pluralità di edifici separati e disomogenei con un unico grande edificio, per sua natura, non è un’operazione “neutra” sull’impatto territoriale. Si crea un organismo edilizio radicalmente diverso, che genera un nuovo e differente assetto urbanistico e un incremento del carico insediativo.

Come sottolineato nella sentenza d’appello più volte richiamata, l’accorpamento di volumi, anche di una semplice pertinenza, viola il limite della “neutralità” perché l’impatto di un unico immobile maggiore è diverso e più significativo rispetto a quello di più manufatti distinti. A maggior ragione, l’accorpamento di interi edifici, come nel caso di specie, costituisce una trasformazione del territorio che eccede il mero recupero del patrimonio edilizio esistente, finalità propria della ristrutturazione.

La documentazione versata agli atti di causa indica che l’edificio preesistente è già stato “demolito” e che la SCIA in esame è in “variazione essenziale” a una precedente SCIA depositata oltre un anno e mezzo prima. Se la demolizione è avvenuta in base a un titolo diverso o in un momento significativamente antecedente alla presentazione del progetto di ricostruzione, verrebbe a mancare il requisito della “contestualità temporale” tra le due fasi, come richiesto dalla sentenza n. 8542/2025.

In conclusione, l’intervento edilizio descritto, consistendo nella realizzazione di un unico edificio mediante l’accorpamento dei volumi di una pluralità di immobili preesistenti e non unitari, esorbita dai confini della “ristrutturazione edilizia” come delineati dalla giurisprudenza amministrativa richiamata. Tale operazione si configura come una significativa trasformazione del territorio, che dà vita a un organismo edilizio del tutto nuovo e diverso dal precedente.

Per queste ragioni, l’intervento deve essere qualificato come “nuova costruzione” ai sensi dell’art. 3, comma 1, lett. e) del D.P.R. 380/2001.

Con il sesto motivo di ricorso la società ricorrente evidenzia che anche se il progetto presentato fosse da considerarsi intervento di nuova costruzione, la conformità dello stesso alle previsioni morfologiche, consentirebbe di procedere mediante Scia alternativa al PDC, poiché, nel caso di specie, si tratterebbe di intervento di nuova costruzione “in diretta esecuzione di strumenti urbanistici generali recanti precise disposizioni plano-volumetriche” ex art. 23 comma 1 lett. c) DPR 380/2001.

Anche tale censura non è condivisa dal Collegio.

Ritiene il Collegio che la prospettazione di parte ricorrente non possa trovare accoglimento, in quanto fondata su un’erronea interpretazione dei presupposti normativi che consentono il ricorso al regime semplificato della c.d. “Super-SCIA”.

In via preliminare, giova rammentare il quadro normativo di riferimento. L’art. 10, comma 1, lett. a) del D.P.R. n. 380/2001 (Testo Unico dell’Edilizia) pone la regola generale per cui gli interventi di nuova costruzione sono subordinati al rilascio del Permesso di Costruire. L’art. 23 del medesimo Testo Unico introduce un regime alternativo e derogatorio, consentendo il ricorso alla SCIA per una serie tassativa di interventi, tra cui quelli contemplati alla lettera c) del comma 1: “gli interventi di nuova costruzione qualora siano in diretta esecuzione di strumenti urbanistici generali recanti precise disposizioni plano-volumetriche”.

La giurisprudenza amministrativa è costante nel qualificare tale disposizione come norma di stretta interpretazione, data la sua natura eccezionale. La facoltà di sostituire un titolo autorizzatorio espresso, quale il Permesso di Costruire, che implica un controllo preventivo da parte dell’Amministrazione, con un atto di parte, seppur asseverato, è subordinata alla sussistenza di una condizione indefettibile: la compiutezza e l’auto-esecutività dello strumento urbanistico generale.

Come chiarito dalla giurisprudenza, tale facoltà è bilanciata dalla garanzia che l’intervento sia “già previsto, con un elevato grado di approssimazione, negli strumenti urbanistici approvati” (TAR Venezia, Sez. II, 11.03.2021, n.2021).

Ciò posto, tale condizione è palesemente insussistente nella fattispecie in esame.

Come già ampiamente illustrato da questo Collegio nell’esame dei precedenti motivi di ricorso, l’intervento proposto […] necessita inderogabilmente di un piano attuativo. Tale obbligo non discende da una scelta discrezionale dell’Amministrazione comunale […] bensì deriva ex lege da un principio fondamentale in materia di “governo del territorio”, sancito dall’art. 41-quinquies, comma 6, della Legge n. 1150/1942.

La necessità di un piano attuativo è logicamente e giuridicamente incompatibile con il presupposto della “diretta esecuzione” richiesto dall’art. 23 del D.P.R. n. 380/2001. Se la legge impone uno strumento urbanistico esecutivo, ciò significa, per definizione, che lo strumento generale (il PGT) non è auto-esecutivo per interventi di tale portata. L’esecuzione non è “diretta”, ma “mediata” proprio attraverso il piano attuativo, il quale ha la funzione di dettagliare le previsioni generali, definire l’assetto planivolumetrico, disciplinare il rapporto con il contesto urbano e garantire l’adeguato dimensionamento delle opere di urbanizzazione in relazione al nuovo e maggior carico insediativo.

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