TAR Emilia-Romagna – Parma, Sez. I, Sent. 05.12.2023 n. 348

Giova preliminarmente chiarire che, in tema di programmazione e governo del territorio, i piani urbanistici attuativi e le convenzioni urbanistiche ad essi connesse non possono essere valutati atomisticamente, integrando gli stessi una fattispecie a formazione progressiva che, partendo dall’approvazione della pianificazione attuativa di iniziativa privata, si conclude proprio con la sottoscrizione della convenzione urbanistica.

E’ vero che il piano urbanistico attuativo e lo schema di convenzione ad esso allegato costituiscono atti distinti ma giuridicamente connessi, che formano oggetto di un unico atto di approvazione, mentre la convenzione propriamente detta (cioè il contratto ad oggetto pubblico successivamente stipulato) costituisce certamente un atto negoziale autonomo, nel senso di essere giuridicamente distinto dal provvedimento – atto unilaterale di approvazione (cfr. Consiglio di Stato, Sez. IV, 17 luglio 2023, n. 6955); tuttavia si tratta pur sempre di segmenti di un unico iter procedimentale volto a dare attuazione alla pianificazione urbanistica, quale espressione diretta del governo del territorio.

Trattasi, in definitiva, di unico procedimento complesso, attraverso il quale si realizza uno dei modelli di esercizio consensuale della potestà amministrativa, consacrato dall’art. 11 della Legge 7 agosto 1990 n. 241, nella forma della pianificazione urbanistica concertata.

Nel caso in cui tale procedimento complesso sia in itinere, deve trovare applicazione il principio del tempus regit actum, in ragione del quale la sopravvenienza normativa, intervenuta nel corso del procedimento, prima della conclusione dello stesso, deve necessariamente essere rispettata.

Al riguardo, è utile rammentare che, nei procedimenti amministrativi, la corretta applicazione del principio tempus regit actum comporta che devono essere considerate anche le modifiche normative intervenute durante il procedimento, non potendosi considerare l’assetto normativo cristallizzato in via definitiva alla data dell’atto che vi ha dato avvio (T.A.R. Lombardia (Milano), Sez. III, 6 settembre 2021, n. 1969, Consiglio di Stato, sez. VI, 27 agosto 2020, n. 5260).

Detto altrimenti, per regola generale, lo ius superveniens trova immediata applicazione nei confronti dei procedimenti ancora in itinere alla data dell’entrata in vigore, in quanto la conclusione degli stessi deve uniformarsi alle norme giuridiche vigenti nel momento in cui sono adottati gli atti provvedimentali finali o sono conclusi gli accordi riconducibili alla categoria generale di cui all’art. 11 della Legge 7 agosto 1990 n. 241.