Consiglio di Stato, Sez. IV, Sent. 24.07.2025 n.6616
2. – Innanzitutto, occorre ribadire che “Tutti i termini del procedimento di VIA si considerano perentori” (art. 25, comma 7, cod. ambiente) e che le norme del codice dell’ambiente “possono essere derogate, modificate o abrogate solo per dichiarazione espressa da successive leggi” (art. 3-bis, comma 3, cod. ambiente), la cui disposizione è volta ad escludere l’operatività del criterio generale dell’abrogazione delle leggi “per incompatibilità tra le nuove disposizioni e le precedenti” (art. 15 disp. prel. cod. civ.).
Nel caso di specie, l’introduzione del citato criterio di priorità nella trattazione delle istanze non solo non è supportato da nessuna deroga espressa alla perentorietà dei termini di conclusione dei relativi procedimenti che, pertanto, devono ritenersi certamente applicabili, ma non risulta neanche incompatibile con tale disciplina.
Una conferma in tal senso, peraltro, è arrivata da parte dello stesso legislatore, il quale, con la recente novella normativa proprio in tema di ordine di trattazione dei c.d. progetti prioritari (d.l. 17 ottobre 2024, n. 153, convertito, con modificazioni, dalla legge 13 dicembre 2024, n. 191), ha precisato che tale nuova disciplina “non pregiudica il rispetto dei termini dei procedimenti di valutazione ambientale previsti dalla normativa vigente per i progetti compresi nel PNRR né di quelli finanziati a valere sul fondo complementare” (art. 8, comma 1-ter, cod. ambiente […]).
2.1. – In senso contrario, non vale sostenere quanto affermato dal Ministero resistente secondo cui, alla luce di tale modifica normativa, dovrebbe ritenersi che “il termine di conclusione del procedimento è “rimasto perentorio” solo per i progetti PNRR e per quelli a valere sul fondo complementare, dovendo pertanto desumersi a contrario, per il noto brocardo interpretativo “ubi lex voluit dixit…”, la volontà del legislatore di rendere ordinatorio il medesimo termine per i progetti relativi al PNIEC” (pag. 4 della memoria dell’11 febbraio 2025).
Invero, l’omesso riferimento da parte del novellato art. 8, comma 1-ter, cod. ambiente anche ai progetti attuativi del PNIEC, come quello di specie, non vale a rendere implicitamente “ordinatorio” un termine espressamente definito dalla legge come “perentorio” (art. 25, comma 7, cod. ambiente).
A ben vedere, infatti, la precisazione introdotta dal d.l. n. 153 del 2024, secondo cui la disciplina sui criteri di priorità […] non pregiudica il rispetto dei termini di conclusione del procedimento […], non assume una portata innovativa, ma meramente interpretativa, avendo solamente esplicitato una regola già desumibile dal sistema, come risulta dall’orientamento di questo Consiglio di Stato in relazione alla normativa vigente prima di tale modifica (Cons. Stato, sez. IV, 4 dicembre 2024, n. 9737; sez. IV, 6 dicembre 2024, n. 9777 e n. 9791, richiamate da Cons. Stato, sez. IV, 22 aprile 2025, n. 3465).
3. – In secondo luogo, occorre considerare che il più volte citato criterio di priorità sarebbe stato in ogni caso inidoneo a determinare un effetto come quello prospettato dalla parte resistente, trattandosi di una disposizione normativa del tutto generica.
Infatti, la nozione di “maggiore valore di potenza” installata o trasportata di un determinato impianto (art. 8, comma 1, cod. ambiente), nella versione vigente ratione temporis, costituisce un concetto giuridico indeterminato, inidoneo a derogare alla più specifica previsione relativa alla perentorietà dei termini di conclusione del procedimento (art. 25, comma 7, cod. ambiente) e alle relative conseguenze derivanti dal loro mancato rispetto in termini di rimborsi economici (art. 25, comma 2-ter, cod. ambiente), di attivazione di poteri sostitutivi (art. 25, comma 2-quater, cod. ambiente), di responsabilità disciplinare ed amministrativo-contabile del dirigente o funzionario (art. 2, comma 9, legge n. 241 del 1990), nonché di risarcimento del danno (art. 2-bis, legge n. 241 del 1990), sussistendone i relativi ed ulteriori presupposti.
Peraltro una diversa interpretazione delle norme in esame, tendente a ritenere che per alcune istanze non vi sia l’obbligo di concludere il procedimento entro un termine certo, solleverebbe seri dubbi di compatibilità sia con il principio europeo di buona amministrazione (art. 41 Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea) sia con il principio costituzionale di buon andamento (art. 97 Cost.).
3.1. – Anche in questo caso, una conferma in tal senso si è avuta sempre da parte del suddetto intervento normativo […], il quale, proprio al fine di colmare la genericità del criterio di priorità, ha introdotto una disciplina più dettagliata, demandando inoltre ad un apposito decreto ministeriale l’individuazione delle specifiche tipologie di progetti da considerarsi prioritari, tenendo conto di una serie di criteri tra cui: a) affidabilità e sostenibilità tecnica ed economica del progetto in rapporto alla sua realizzazione; b) contributo al raggiungimento degli obiettivi di decarbonizzazione previsti dal PNIEC; c) rilevanza ai fini dell’attuazione degli investimenti del Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR); d) valorizzazione di opere, impianti o infrastrutture esistenti […].
3.2. – Inoltre, il nuovo comma 1-bis […] del medesimo art. 8 cod. ambiente, ha previsto anche una disciplina transitoria, applicabile nelle more dell’adozione del suddetto decreto ministeriale, secondo cui “sono da considerarsi prioritari, secondo il seguente ordine” una serie di progetti, tra cui, per quanto qui interessa, anche “gli interventi di modifica, anche sostanziale, per rifacimento, potenziamento o integrale ricostruzione di impianti alimentati da fonti eoliche o solari” […], nonché “i progetti fotovoltaici on-shore e agrivoltaici on-shore di potenza nominale pari almeno a 50 MW e i progetti eolici on-shore di potenza nominale pari almeno a 70 MW” […].
Con tale ultima disposizione, quindi, il legislatore ha sostituito il precedente criterio di priorità costituito dalla generica nozione di “maggiore valore di potenza” installata o trasportata di un determinato impianto, con una più dettagliata disciplina sull’ordine di trattazione delle istanze, tra cui lo specifico riferimento alla potenza nominale degli impianti fotovoltaici e agrivoltaici “pari almeno a 50 MW”.
3.3. – Nella stessa direzione, poi, si pone anche la più recente novella legislativa, con la quale, “Al fine di accelerare la realizzazione degli impianti per la produzione di energia da fonti rinnovabili e conseguire in tempi più rapidi la riduzione del costo dell’energia a carico delle famiglie e delle imprese” […], è stata introdotta un’ulteriore fattispecie di trattazione prioritaria con riguardo a “gli impianti di produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili soggetti ad autorizzazione unica di competenza statale” […]; anche con riferimento a tale tipologia di impianti, infatti, il legislatore ha ritenuto di dover specificare che la priorità nella trattazione delle relative istanze vale solo per gli impianti aventi una potenza superiore a 300 MW (secondo il rinvio alla sezione II dell’allegato C del d.lgs. 25 novembre 2024, n. 190, recante la disciplina dei regimi amministrativi per la produzione di energia da fonti rinnovabili).
4. – Tuttavia, avuto riguardo alla normativa vigente ratione temporis, il riferimento al concetto di “maggiore valore di potenza” risulta privo di ulteriore specificazione in ordine alla individuazione della soglia di potenza in base alla quale selezionare i progetti da trattare con priorità.
Nel caso di specie, tale soglia è stata individuata da parte della stessa amministrazione in 70 MW, sulla base del mero dato empirico e contingente della potenza media degli impianti oggetto di procedure attualmente pendenti […].
In ogni caso, anche a prescindere dalle modalità utilizzate dall’amministrazione per dare concretezza al criterio legislativo della priorità, il Ministero avrebbe dovuto adottare, a legislazione vigente, delle misure organizzative tali da consentire l’esame dei progetti prioritari, fermo restando il rispetto dei termini di conclusione dei procedimenti relativi ai progetti non prioritari in quanto non derogati da alcuna disposizione di legge.
Il criterio di priorità, infatti, assume mera rilevanza interna ai fini di una ordinata ed efficace gestione degli iter autorizzatori da parte degli organi a ciò deputati, ma non è tale da assumere, al contempo, una portata derogatoria della disciplina legale del termine di conclusione del procedimento, per le ragioni già esposte.
5. – Nemmeno potrebbe addursi a giustificazione dell’inerzia la sostanziale incapacità amministrativa dei relativi uffici di far fronte ad un numero elevato di istanze da valutare.
[…]
5.1. – Invero, così come “non possono essere addotti tra i motivi che ostano all’accoglimento della domanda inadempienze o ritardi attribuibili all’amministrazione” (art. 10-bis, ultimo periodo, legge n. 241 del 1990), allo stesso modo non possono essere addotti tra i motivi che ostano alla conclusione tempestiva di un procedimento eventuali disfunzioni organizzative interne agli uffici, potendo queste assumere un qualche rilievo solo in termini di eventuale esimente di responsabilità personale in capo al singolo funzionario o dirigente.
5.2. – Peraltro, giova evidenziare che l’esigenza di rafforzare la “capacità amministrativa” relativa alle attività necessarie per assicurare la piena realizzazione degli obiettivi del PNRR è stata poi presa in considerazione dallo stesso legislatore, il quale ha previsto la possibilità per il Ministero dell’ambiente di conferire ulteriori quattro incarichi dirigenziali di livello non generale di natura tecnico-specialistica, in deroga ai limiti assunzionali previsti dall’art. 19, comma 6, d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165 […].
5.3. – Allo stesso modo, proprio al fine di sopperire alle “esigenze contingenti di carattere funzionale ovvero organizzativo” (ossia l’esigenza di rafforzare la suddetta capacità amministrativa), è stata prevista la possibilità di disporre l’assegnazione alla Commissione tecnica VIA-VAS “di progetti spettanti, ai sensi della legislazione vigente, alla Commissione tecnica PNRR-PNIEC”, previa intesa tra i rispettivi presidenti delle due Commissioni, ferma restando l’applicazione della disciplina procedimentale relativa alle valutazioni di impatto ambientale dei progetti PNRR e PNIEC (art. 8, comma 2-novies, cod. ambiente, comma introdotto d.l. 17 ottobre 2024, n. 153).
Per ulteriori informazioni o per richiedere una consulenza, si invita a contattare info@sentenzeappalti.it