Consiglio di Stato, Sez. IV, Sent. 02.10.2026 n.7277

13. A differenza di quanto ritenuto dal T.a.r. nella sentenza appellata, la motivazione del parere della Soprintendenza, per cui “le opere progettate – che prevedono l’installazione di pannelli fotovoltaici sulla copertura – non (sarebbero state) compatibili con il contesto della Città Storica tutelata, fortemente caratterizzata da valenze storico-paesaggistiche nonché, con i caratteri storico-architettonici e tipologici del fabbricato in questione” non risulta, infatti, idonea a supportare la determinazione negativa assunta dalla medesima Amministrazione, arrestandosi su di un piano meramente astratto, privo di qualsiasi riferimento alle concrete modalità esecutive dell’intervento progettato e agli eventuali specifici effetti sull’integrità del fabbricato e del contesto storico-paesaggistico in cui esso è inserito.

14. Come la Sezione ha avuto più volte occasione di osservare, anche di recente, è, ormai “un dato di fatto che il collocamento di pannelli fotovoltaici sulle coperture degli edifici crei un impatto visivo – il che, del resto, giustifica la valutazione di incidenza paesaggistica dell’impianto in zone vincolate –, ma la visibilità di tali manufatti non è di per sé sufficiente al rilascio di un parere di incompatibilità paesaggistica dell’intervento edilizio che contempli la loro installazione. Il passaggio alla produzione di energia da fonti rinnovabili costituisce, infatti, un obiettivo di interesse nazionale, perseguito anche attraverso l’introduzione di normative incentivanti l’installazione di impianti fotovoltaici negli edifici residenziali. Pertanto, non è più possibile applicare ai pannelli fotovoltaici le categorie estetiche tradizionali, che condurrebbero alla qualificazione di questi elementi come intrusioni, dovendosi, piuttosto, considerare tali manufatti come un’evoluzione dello stile costruttivo, accettata dall’ordinamento e dalla sensibilità collettiva. Le sopravvenute esigenze energetiche impongono una attenta comparazione dell’interesse pubblico alla tutela del paesaggio con l’altrettanto rilevante interesse pubblico volto all’incremento della produzione energetica da fonti alternative e con l’interesse privato al risparmio energetico, comparazione dalla quale discende che la presenza del fotovoltaico sul tetto non può essere più percepita, in assoluto, come fattore di disturbo visivo (Cons. Stato, Sez. IV, 2 aprile 2025, n. 2808)” (Cons. Stato, Sez. IV, 1° giugno 2026 n. 4001). Nella medesima pronuncia questo Consiglio di Stato ha anche precisato come la valutazione paesaggistica debba “concentrarsi sulle modalità progettuali di installazione dei pannelli, nonché sulla natura e sulla qualità dei materiali utilizzati, di modo che, in contesti vincolati, il loro inserimento sulle falde di copertura degli edifici risulti coerente con il pregio e con lo stile architettonico dei luoghi…” e come “sempre alla luce del doveroso bilanciamento dell’interesse statico alla conservazione del paesaggio con gli interessi dinamici alla transizione energetica, la Soprintendenza (debba) valutare se il collocamento dei pannelli in luoghi diversi dal tetto sia non solo esteticamente preferibile, ma anche tecnicamente accettabile, alla luce del fabbisogno energetico ricavabile…”

15. La validità di simili conclusioni ermeneutiche è rafforzata anche dalle novità normative apportate dal d.l. 175/2025, convertito in l. 4/2026. Con tale intervento legislativo sono stati inseriti nel d.lgs. 190/2024 (recante la disciplina dei regimi amministrativi per la produzione di energia da fonti rinnovabili) l’art. 11-bis, co. 1, lett. l), n. 3), che qualifica aree idonee all’istallazione di impianti fotovoltaici “gli edifici e le strutture edificate e relative superfici esterne pertinenziali”, nonché l’art. 11-quater, che sottrae gli interventi di realizzazione di impianti di produzione di energie rinnovabili in aree idonee all’autorizzazione dell’autorità competente in materia paesaggistica, demandando a questa solo un parere obbligatorio non vincolante. Le novità legislative richiamate, a partire dallo stesso d.lgs. 190/2024, non sono applicabili ratione temporis alla fattispecie in esame, ma confermano l’evoluzione della sensibilità collettiva verso i pannelli fotovoltaici, i quali non possono essere percepiti ex se come ostacolo al godimento del paesaggio.

[…]

17. Come eccepito dall’appellante, la motivazione dell’atto impugnato in primo grado non potrebbe, poi, neppure reputarsi integrata dalle ulteriori considerazioni sviluppate soltanto in memoria dalle Amministrazioni appellate circa le peculiarità che caratterizzerebbero l’area […] e in rapporto l’inclusione di tale strada nell’ambito della Carta per la qualità del Piano regolatore generale e nella Lista del Patrimonio mondiale dell’Umanità UNESCO. Simili argomentazioni, non contenute, come anticipato, nel parere espresso dalla Soprintendenza all’esito del procedimento, risultano, in verità, inammissibili, risolvendosi in una motivazione postuma, non in grado di sanare le gravi criticità dell’originario atto amministrativo.

17. Come, del resto, affermato dalla costante giurisprudenza, “l’integrazione giudiziale della motivazione di un provvedimento amministrativo è sempre esclusa poiché, senza una motivazione anteriore al giudizio, verrebbero frustati gli apporti (oppositivi o collaborativi) del partecipante al procedimento, essendo la motivazione della decisione strettamente legata alle risultanze dell’istruttoria, atteso che in questo modo si imporrebbe al privato di attivare la tutela giurisdizionale praticamente al ‘buio’, potendo questi conoscere le ragioni alla base della decisione soltanto nel corso del processo. È infatti, inammissibile un’integrazione postuma effettuata in sede di giudizio, mediante atti processuali, o comunque scritti difensivi. Per l’inammissibilità della motivazione postuma, sia attraverso gli scritti difensivi che attraverso la regola del raggiungimento dello scopo, in quanto in contrasto anche con le regole del giusto procedimento amministrativo come delineato dal diritto euro unitario (in particolare, l’art. 295 TFUE, che richiede la motivazione per tutti gli atti delle istituzioni comunitarie, inclusi quelli normativi, e il diritto a una buona amministrazione di cui all’art. 41 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea), appare orientata anche la giurisprudenza della Corte di Giustizia, che qualifica la motivazione come ‘forma sostanziale’ e motivo di ordine pubblico da sollevarsi d’ufficio (ex plurimis, Corte di Giustizia UE sez. VII, 11 aprile 2013, n. 652, C- 652/11)…La motivazione del provvedimento costituisce, infatti, l’essenza e il contenuto insostituibile della decisione amministrativa, anche in ipotesi di attività vincolata (Consiglio di Stato, III, 30 aprile 2014, n. 2247), e non può certo essere emendata o integrata; quasi fosse una formula vuota o una pagina bianca, da una successiva motivazione postuma, prospettata ad hoc dall’Amministrazione resistente nel corso del giudizio’ (Cons. Stato, n. 5291 del 2018)” (Cons. Stato, Sez. V, 29 aprile 2025 n. 3632; 30 settembre 2024 n. 7856)

18. Dato che l’immobile in oggetto non è sottoposto a specifici vincoli di cui alla Parte seconda del d.lgs. n. 42/2004, ma è ricompreso nella Città Storica, la Soprintendenza, competente a pronunciarsi […] avrebbe, dunque, dovuto fornire nella fattispecie in esame, una motivazione sufficientemente dettagliata, come richiesto dall’art. 3 della l. 241/1990, incidendo la sua determinazione discrezionale sul diritto di proprietà del privato ed avendo l’intervento progettato una specifica finalità ambientale. Viceversa, come detto, l’Amministrazione si è limitata a negare la compatibilità del progetto con il carattere storico e architettonico dell’area, senza fornire una spiegazione concreta e puntuale di tale giudizio, con conseguente illegittimità del parere. Sul punto può concludersi che, come riconosciuto in numerose pronunce in materia, “il progetto ha una finalità ambientale, pur di modesta entità, e la giurisprudenza del Consiglio di Stato è pacifica nell’esigere una motivazione particolarmente stringente per il diniego di autorizzazioni paesaggistiche inerenti ad impianti di energia rinnovabile, considerando altresì che la finalità in oggetto ha un valore costituzionale…Non potrebbe essere altrimenti, essendo tale parere frutto dell’esercizio di una discrezionalità tecnica, sindacabile nei soli casi di manifesta illogicità, irragionevolezza ed arbitrarietà…” (cfr. Cons. Stato, Sez. III, 3 aprile 2025 n. 2846.

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