Consiglio di Stato, Sez. VII, Sent. 13.11.2025 n.8904

[…] Come statuito dall’Adunanza plenaria di questo Consiglio di Stato con sentenza del 7 settembre 2020, n. 17, per questa seconda ipotesi [conversione della sanzione demolitoria in sanzione pecuniaria al caso dell’annullamento del titolo ad edificare n.d.r] l’attuale disciplina della sorte della costruzione realizzata in base ad un titolo annullato è circoscritta al caso di vizi di carattere formale o procedimentale, e con esclusione di quelli «relativi all’insanabile contrasto del provvedimento autorizzativo con le norme di programmazione e regolamentazione urbanistica» (così la sentenza ora richiamata). L’effetto di sanatoria è dunque consentito unicamente nel caso di accertata conformità urbanistica del titolo edilizio illegittimo e nondimeno annullato per ragioni di carattere formale e/o procedimentale, antitetiche a quelle invece incidenti sul profilo sostanziale in questione.

7. Ne deriva che la sentenza va confermata anche nella parte in cui, sotto il profilo generale, ha escluso che l’applicazione della sanzione pecuniaria sostitutiva alla demolizione abbia effetto sanante sul piano della conformità urbanistico-edilizia dell’immobile realizzato in assenza di titolo […] in assenza di una previsione espressa di legge. La sanatoria si fonda infatti su un accertamento che non è ricavabile dalla fiscalizzazione dell’abuso, ovvero dal suo mantenimento previo pagamento di una sanzione pecuniaria sostitutiva di quella ripristinatoria.

8. L’accertamento in questione può a sua volta essere demandato alla sede amministrativa o previsto dalla legge. […] il primo caso è quello dell’istituto dell’accertamento di conformità, introdotto dall’art. 13 della legge sul primo condono edilizio, 28 febbraio 1985, n. 47, e ora previsto dall’art. 36 del testo unico di cui al DPR 6 giugno 2001, n. 380.

9. […] non è condivisibile l’assunto secondo cui l’effetto di sanatoria sarebbe insito nell’applicazione della sanzione pecuniaria sostitutiva a quella demolitoria, ed in particolare nell’antitesi tra carattere vincolato di quest’ultima e valutazione discrezionale a base della prima, in sostituzione della seconda. La discrezionalità esercitata dall’amministrazione in questa ipotesi attiene infatti ai presupposti per non dare corso alla demolizione, malgrado l’accertato abuso edilizio. Più precisamente, ai sensi degli artt. 33 e 34 del testo unico dell’edilizia, l’alternativa è consentita nei casi di ristrutturazione edilizia in assenza di permesso di costruire o in totale difformità e della parziale difformità dal permesso di costruire, e postulano che sia accertata rispettivamente l’impossibilità di demolizione o il pregiudizio per la parte non difforme.

10. Non è pertanto corretto desumere un effetto di sanatoria dal regime di alternatività delle sanzioni, il quale, peraltro, presuppone sul piano logico-giuridico l’identica natura dei due interventi repressivi, ma che come finora rilevato non si estende al diverso presupposto della conformità urbanistica, necessario invece per la sanatoria edilizia.

11. Nella medesima direzione va considerato che la sanzione pecuniaria opera in funzione del recupero del costo di costruzione che a suo tempo si sarebbe dovuto corrispondere per l’incremento del carico urbanistico derivante dalla realizzazione dell’opera edilizia, e dunque della compartecipazione comunale all’incremento di ricchezza con esso ottenuto. La sanzione viene pertanto applicata per il “fatto compiuto” dell’esistenza di una costruzione priva di titolo e va a colpire il «valore venale delle opere o loro parti abusivamente eseguite» […]. In termini analoghi si pongono i già citati artt. 33 e 34 del testo unico dell’edilizia, nei quali la sanzione sostitutiva è commisurata, rispettivamente, all’«aumento di valore dell’immobile, conseguente alla realizzazione delle opere» e al «costo di produzione (…) della parte dell’opera realizzata in difformità dal permesso di costruire» o al «valore venale», a seconda della destinazione d’uso.

12. Ma rispetto alla prestazione patrimoniale pubblicistica così imposta, costituisce un quid ontologicamente diverso la verifica di conformità urbanistico-edilizia dell’opera stessa, che se svolta in via postuma rispetto alla sua realizzazione ne determina la sanatoria sotto il profilo in questione. In questo diverso caso, ai sensi dell’art. 36, comma 2, del testo unico dell’edilizia, è previsto il pagamento del contributo di costruzione, comprensivo dunque della quota di oneri di urbanizzazione, rispettivamente in misura singola o doppia a seconda dell’ipotesi di permesso di costruire gratuito o oneroso. Come noto, nell’ambito dell’onerosità del permesso di costruire questa diversa voce ha infatti la funzione di compensare la collettività per il nuovo ulteriore carico urbanistico che si riversa sull’area, a causa della consentita attività edificatoria. Essa dunque presuppone che la costruzione realizzata in assenza di titolo sia comunque conforme agli strumenti urbanistici vigenti.

13. In questo caso la disposizione ora citata prevede il pagamento del contributo «a titolo di oblazione», la quale costituisce lo strumento normativamente imposto per la regolarizzazione dell’abusivismo edilizio, ovvero per il rilascio postumo del titolo, quale conseguenza dell’avvenuta verifica di conformità urbanistico-edilizia. Il testuale riferimento all’oblazione denota la natura di illecito e la sua funzione sanzionatoria, la quale è ricavabile dal fatto che il contributo di costruzione a questo titolo dovuto per effetto del rilascio del titolo in sanatoria è doppio rispetto a quello che si sarebbe versato se l’abuso medesimo non fosse stato commesso. A fronte del fatto che secondo la sequenza procedimentale tipica il titolo edilizio avrebbe dovuto dovrebbe precedere la realizzazione dell’opera, se ne ammette un’inversione, attraverso un accertamento a posteriori che le condizioni per il rilascio del titolo erano sussistenti e tuttora lo sono, secondo il principio della doppia conformità, oggi sancito con carattere di generalità dall’art. 36 del testo unico dell’edilizia.

14. Per contro, nel diverso caso di sanzione sostitutiva alla demolizione gli oneri inerenti alla costruzione dell’opera e al carico urbanistico così determinatosi trovano il loro fondamento in una costruzione che viene mantenuta malgrado il suo carattere abusivo. L’applicazione della sanzione non implica pertanto alcuna verifica di conformità ai sensi della disposizione del testo unico dell’edilizia da ultimo richiamata e conseguentemente non richiede il pagamento degli oneri di urbanizzazione.

15. Inoltre […] la verifica di conformità derivante dalla fiscalizzazione dell’abuso non è ricavabile dall’art. 9-bis del testo unico dell’edilizia, come modificato dal decreto-legge 29 maggio 2024, n. 69 (recante Disposizioni urgenti in materia di semplificazione edilizia e urbanistica; convertito dalla legge 24 luglio 2024, n. 105). Gli assunti si concentrano sulla previsione in base alla quale l’immobile è «legittimato» sul piano urbanistico-edilizio dai seguenti titoli: «rilasciati o formati in applicazione delle disposizioni di cui agli articoli 34-ter, 36, 36-bis e 38, previo pagamento delle relative sanzioni o oblazioni»; ed inoltre dal «pagamento delle sanzioni previste dagli articoli 33, 34, 37, commi 1, 3, 5 e 6, e 38, e la dichiarazione di cui all’articolo 34-bis».

16. Sennonché, le ipotesi richiamate […] attengono a casi diversi da quelli su cui si controverte: in particolare l’art. 34-ter è relativo a casi particolari di parziale difformità dal titolo; ed ancora gli artt. 36 e 36-bis, rispettivamente relativi all’accertamento di conformità in generale e alla nuova ipotesi di sanatoria relativa a parziali difformità e variazioni essenziali; per quanto riguarda gli artt. 33, 34, 38 si rinvia a quanto sopra esposto; l’art. 37 riguarda invece gli interventi eseguiti in assenza o in difformità dalla segnalazione certificata di inizio attività; infine l’art. 34-bis è relativo alle tolleranze costruttive. Si tratta nel complesso di ipotesi in cui l’effetto di sanatoria è direttamente ascrivibile alla legge, ma in nessuno di essi può essere ricondotto il caso […] di fabbricato edificato in mancanza di titolo.

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