Consiglio di Stato, Sez. II, Sent. 27.11.2025 n.9340
14. Una maggiore attenzione va invece dedicata alla questione […] degli effetti della sopravvenuta acquisizione dell’abuso e dell’area di sedime. Essa impinge nella tematica di ordine generale dell’autonoma impugnabilità dell’atto acquisitivo, ovvero, in termini ancora più precisi, della doverosità della stessa una volta che sia stato gravato l’atto ingiuntivo sottostante.
15. La questione consegue all’innegabile peculiarità della natura di ridetto atto acquisitivo e del procedimento all’esito del quale vi si addiviene. Ne è nota la configurazione come autonoma sanzione di secondo livello rispetto all’ingiunzione a demolire – dalla quale non mutua la natura reale – prevista per i soli casi di illecito di particolare gravità, ovvero la realizzazione di opere in assenza di permesso di costruire, in totale difformità dal medesimo ovvero con variazioni essenziali.
La sua applicazione tuttavia non implica, almeno in generale e malgrado l’innegabile contenuto afflittivo, alcuna valutazione discrezionale, scaturendo “di diritto” all’inottemperanza. Da qui l’indicazione risalente nel tempo e sempre ribadita dalla giurisprudenza di legittimità che si tratti di un meccanismo autonomo che prescinde da «una qualsivoglia vicenda di trasferimento dal precedente titolare del bene» (Cass., n. 1693 del 2006, nonché ancor prima, seppure quale mero obiter, Cass., SS.UU., 12 giugno 1999, n. 322, entrambe richiamate da Corte cost., 6 giugno – 3 ottobre 2024, n. 160).
15.1. Lo iato che nell’ambito del procedimento acquisitivo è rappresentato dall’accertamento dell’inottemperanza assume la duplice finalità, ricognitiva dell’effetto che la legge collega all’inadempimento spontaneo all’ingiunzione a demolire, e costitutiva, ai fini della (futura) pubblicizzazione del trasferimento di proprietà. Per quanto, infatti, «[…] l’atto di acquisizione del bene al patrimonio comunale, emesso ai sensi dell’art. 31, comma 3, del d.P.R. n. 380 del 2001, ha natura dichiarativa e comporta – in base alle regole dell’obbligo propter rem – l’acquisto ipso iure del bene identificato nell’ordinanza di demolizione alla scadenza del termine di 90 giorni fissato con l’ordinanza di demolizione» (Cons. Stato, A.p., 11 ottobre 2023, n. 16), è il provvedimento di accertamento dell’inottemperanza all’ingiunzione a demolire, previamente notificato all’interessato, a costituire il titolo, comunque necessario, per l’immissione nel possesso e per la trascrizione nei registri immobiliari dell’acquisto in capo al comune (art. 7, quarto comma, della legge n. 47 del 1985 e, nei medesimi termini, art. 31, comma 4, t.u. edilizia). L’onere della trascrizione, secondo quanto si desume dal citato art. 7, quarto comma, della legge n. 47 del 1985, ha una funzione di pubblicità di natura dichiarativa, come tale diversa da quella di cui all’art. 2651 cod. civ. prevista in materia di usucapione. Il Consiglio di Stato (ancora sentenza n. 16 del 2023 dell’Adunanza plenaria) sottolinea, al riguardo, che dare adempimento all’onere di trascrizione «rappresenta un atto indispensabile al fine di rendere pubblico nei rapporti con i terzi l’avvenuto trasferimento del diritto di proprietà e consolidarne gli effetti».
15.2. Il responsabile dell’abuso può, comunque, impedire che si integri il meccanismo acquisitivo da parte del comune se, entro il citato termine di novanta giorni dall’ingiunzione, ottiene la concessione in sanatoria (art. 13 della legge n. 47 del 1985 e, con formulazione analoga, art. 36, comma 1, t.u. ed.), ovvero se demolisce spontaneamente.
15.3. Il proprietario del bene che sia radicalmente estraneo all’illecito e non abbia la possibilità di ottemperare direttamente all’ordine di demolizione, non essendo lo stesso nella sua materiale disponibilità, fa sì che «non ricorr[a]no i presupposti per l’acquisizione gratuita del bene [e] la funzione ripristinatoria dell’interesse pubblico violato dall’abuso, sia pur ristretta alla sola possibilità della demolizione, rimane affidata al potere-dovere degli organi comunali di darvi esecuzione d’ufficio» (sentenza n. 140 del 2018 della Corte costituzionale, che riprende in proposito la sentenza n. 345 del 1991). In tali ipotesi la previa comunicazione dell’accertamento di inottemperanza assurge anche al rango di formale contestazione di illecito, assimilabile in qualche modo a quello previsto in termini generali dall’art. 14 della l. 24 novembre 1981, n. 689, in quanto dà la possibilità all’interessato di interloquire con il Comune scongiurando non la demolizione, che prescinde da profili di colpevolezza, ma, appunto, l’acquisizione automatica.
16. La ricostruzione effettuata consente di definire l’atto acquisitivo come geneticamente correlato all’ingiunzione a demolire, nel senso che il secondo può sopravvenire solo ove sia stato adottato il primo: a contrario, esso non potrà mai venire ad esistenza in assenza dello stesso. Il nesso di presupposizione necessaria tra i due atti fa sì che i rispettivi effetti giuridici siano collegati a tal punto che il provvedimento presupposto è l’unico idoneo ad incidere nella fase di formazione e di perfezione dell’efficacia del provvedimento conseguenziale (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 3 aprile 2025, n. 2689). 16.1. Per tale ragione, la caducazione del primo fa necessariamente venire meno anche il secondo.
Quanto detto porta il Collegio a ritenere l’interessato esentato dall’impugnazione espressa di quest’ultimo, quanto meno ogniqualvolta intenda lamentare esclusivamente vizi derivati dalla ritenuta illegittimità del presupposto, tempestivamente impugnato.
17. La ricostruzione data trova conferma nei principi affermati dalla giurisprudenza del Consiglio di Stato inerenti la situazione speculare, ovvero il caso di avvenuta impugnativa (solo) dell’atto acquisitivo, omettendo quella della sottesa ingiunzione a demolire. Salvo si lamentino vizi propri dell’acquisizione, ad esempio afferenti la mancata valutazione degli elementi di impossibilità di ottemperare da parte del proprietario incolpevole, che presuppone l’avvenuta conoscenza, se non dell’ingiunzione a demolire, quanto meno dell’accertamento di inottemperanza alla stessa, è evidente che in tale ipotesi lo stretto legame fra i due atti renderà il gravame avverso il secondo inammissibile. Diversamente opinando, si finirebbe per consentire la rimessione in termini rispetto a una decadenza già intervenuta, vanificando gli effetti -tra cui quello acquisitivo – di una ormai inoppugnabile intimazione demolitoria (v. Cons. Stato, sez. VI, 24 gennaio 2023, n. 755). Tale inoppugnabilità fa cioè sì che non possano più essere avanzate censure nei suoi confronti in sede di gravame avverso l’atto applicativo che lo richiami, non essendo consentita al giudice amministrativo la disapplicazione incidentale di un atto presupposto non avente natura normativa.
18. D’altro canto, in caso di atti geneticamente collegati, l’invalidità derivante dall’annullamento dell’atto presupposto si estende automaticamente all’atto conseguenziale anche quando quest’ultimo non è stato impugnato. L’atto successivo, infatti, si pone nell’ambito della medesima sequenza procedimentale del suo antecedente, e ne costituisce l’inevitabile conseguenza, senza necessità di nuove ed ulteriori valutazioni di interessi.
18.1. Di regola, la necessità di valutare l’intensità del rapporto di conseguenzialità tra l’atto presupposto e l’atto successivo è rimessa al giudice, con riconoscimento dell’effetto caducante ogni qualvolta ritenga che detto rapporto sia immediato, diretto e necessario (cfr. Consiglio di Stato, sez. V, 13 novembre 2015, n. 5188). Con riferimento, invece, all’acquisizione al patrimonio, l’intensità del legame rispetto all’intimazione al ripristino dello stato dei luoghi è intrinseca alla configurabilità della sanzione medesima, che rappresenta la reazione dell’ordinamento ad un illecito che ne presuppone uno antecedente, sicché a monte si pone l’esecuzione di un’opera abusiva, ma a valle si colloca il mancato adempimento all’obbligo di demolirla (sul punto, v. Corte cost., n. 140 del 2018 e i precedenti ivi richiamati).
19. In sintesi, il Collegio ritiene che l’impugnazione autonoma dell’atto acquisitivo sia sempre consentita ove sia stata tempestivamente impugnata anche l’ingiunzione a demolire, sia per vizi propri che per vizi derivati da quelli ascritti a quest’ultima; sia comunque consentita, anche in caso di mancata impugnazione dell’ingiunzione a demolire, solo per vizi propri; non sia mai obbligatoria in caso di tempestiva impugnazione dell’ingiunzione a demolire, e se non effettuata non faccia venire meno l’interesse alla definizione del gravame avverso quest’ultima, della quale unicamente ci si dolga, seppure adducendone anche le gravose conseguenze ablatorie. […]
19.1. Ritiene il Collegio che un’ulteriore conseguenza della stretta interdipendenza “genetica” fra i due atti si riverberi anche sull’efficacia del secondo ove adottato nelle more della definizione del contenzioso afferente il primo. Ciò a maggior ragione nell’ipotesi in cui, come nella specie, l’acquisizione sia sopravvenuta, senza alcun palesato motivo di urgenza, in pendenza dei termini per la presentazione dell’appello, non a caso sopravvenuto a dieci giorni di distanza. Senza voler ipotizzare in questo ambito una non prevista clausola di stand still, mutuata dalla disciplina della contrattualistica pubblica, è evidente che la pendenza di un ricorso avverso l’ingiunzione a demolire, seppure non infici la legittimità dell’acquisizione, ne congela in via temporanea l’efficacia.
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