Consiglio di Stato, Sez. IV, Sent. 09.07.2026 n.5534
Come chiarito da un costante orientamento della giurisprudenza costituzionale e amministrativa, la disciplina urbanistica dei luoghi di culto deve essere interpretata ed applicata in modo coerente con i principi costituzionali di libertà religiosa e di libertà associativa, sanciti dagli artt. 2, 19 e 20 della Costituzione.
In tale prospettiva, la giurisprudenza ha chiarito che le disposizioni urbanistiche che subordinano il mutamento di destinazione d’uso al rilascio di un titolo edilizio non possono essere applicate in maniera meramente formale, sulla base della sola circostanza che in un immobile si svolgano attività religiose.
Nel caso di specie, il provvedimento comunale è legittimo nella parte in cui statuisce l’incompatibilità dell’uso religioso dell’immobile con la destinazione urbanistica dell’area.
Come la giurisprudenza del Consiglio di Stato ha avuto modo di chiarire, con argomentazioni che il Collegio condivide pienamente, la libertà di culto non può essere invocata per giustificare «una destinazione urbanistica di un immobile diversa da quella impressa dai pubblici poteri – con provvedimento non impugnato – nell’esercizio dell’attività conformativa in materia urbanistico-edilizia» (Consiglio di Stato, sezione II, 2 aprile 2025, n. 2822).
E in effetti, la stabile destinazione di un edificio a luogo di culto – in cui praticare liberamente i riti religiosi espressione della libertà di culto ex art. 19 Cost. – presentando un impatto sull’ordinato sviluppo dell’abitato, deve avvenire nel rispetto della disciplina urbanistica ed edilizia, in cui trovano composizione i vari interessi pubblici e privati che si rivolgono al territorio quale terminale delle attività umane.
In tale prospettiva, la libertà di culto non può essere invocata per giustificare «una destinazione urbanistica di un immobile diversa da quella impressa dai pubblici poteri – con provvedimento non impugnato – nell’esercizio dell’attività conformativa in materia urbanistico-edilizia» (Consiglio di Stato, sezione II, 2 aprile 2025, n. 2823).
In linea con tali considerazioni, è stato altresì chiarito che la libertà di culto non può essere invocata per sottrarsi al rispetto «della cornice normativa di rango primario e secondario e dei vincoli cui le attività umane di rilevanza pubblica sono astrette a salvaguardia della convivenza civile tra i consociati (subditi legum sumus, ut liberi esse possimus)» e, in particolare, per giustificare «una destinazione urbanistica di un immobile diversa da quella impressa dai pubblici poteri – con provvedimento non impugnato – nell’esercizio dell’attività conformativa in materia urbanistico-edilizia». (Consiglio di Stato, sezione II, 2 aprile 2025, n. 2823 cit.; Corte cost., 5 dicembre 2019, n. 254, 23 marzo 2016, n. 63; Cons. Stato, sez. II, 3 aprile 2025, n. 2851, 2 aprile 2025, n. 2821, n. 2817; sez. III, 20 novembre 2023, n. 9897).
In tale ordine di idee, è stato ulteriormente precisato che il carico urbanistico correlato a un luogo di culto non può considerarsi omogeneo a quello di un’attività commerciale, «in assenza di qualsivoglia riscontro e, soprattutto, pianificazione programmatoria a monte» (Cons. Stato, sez. IV, 9 dicembre 2020, n. 7773), in questo caso, la relazione del dirigente dell’11 novembre 2023, richiamata nell’ordine di ripristino, dà conto del sovraffollamento determinato con evidenti riflessi quantomeno sulla circolazione stradale e pedonale, periodico riunirsi di un ampio numero di persone (misurate, a seconda dei giorni, in circa 274, 230, 259), e tale elemento è sufficiente a ritenere l’aumento del carico urbanistico e del fabbisogno di servizi, circostanza che avrebbe reso necessario l’ottenimento del titolo edilizio per il cambio di destinazione e che, in mancanza, giustifica di per sé l’emanazione dell’ordine di ripristino.
Nei limiti sopra esposti l’appello va quindi accolto, con conseguente riforma in parte qua della sentenza di primo grado.
Deve, di contro, ritenersi illegittima la parte del provvedimento impugnato in primo grado che inibisce lo svolgimento, nell’immobile in esame, dell’ulteriore attività consistente nella sede di un’associazione culturale.
[…]
Dalla documentazione versata in atti emerge, infatti, che le attività dell’Associazione appellata coinvolgono un numero circoscritto di aderenti e si svolgono con cadenza periodica nell’ambito di una compagine associativa ristretta; tali circostanze non appaiono idonee, di per sé, a determinare un significativo aggravio del carico urbanistico.
Sempre dalla documentazione in atti emerge che le attività in esame risultano esercitate nell’immobile sin dal 2006, mentre la loro contestazione da parte dell’Amministrazione è intervenuta soltanto nel 2023, a seguito dell’iniziativa del custode giudiziario nell’ambito della procedura esecutiva relativa al bene.
Alla luce degli elementi acquisiti agli atti e in considerazione della mancata conduzione, da parte dell’Amministrazione appellante, di un’adeguata attività istruttoria idonea a far emergere elementi di segno contrario, non risulta possibile confutare l’assunto secondo cui, nell’immobile oggetto di causa, si svolgono esclusivamente attività strettamente pertinenti alla finalità associativa.
Ne consegue che, in difetto di evidenze probatorie idonee a dimostrare una diversa destinazione o un utilizzo non coerente con la natura dell’ente, deve ritenersi fondato quanto dedotto dalla parte appellata. Al riguardo, il Collegio ritiene di non poter condividere le argomentazioni prospettate dall’Amministrazione appellante, secondo cui la rilevanza urbanistica della destinazione religiosa dell’immobile dovrebbe essere valutata in via astratta e preventiva già in sede di pianificazione urbanistica.
Invero, nel caso di specie, difetta un previo accertamento in ordine alla natura dell’attività concretamente svolta dall’Associazione, non essendo stato verificato se essa integri l’esercizio pubblico del culto, suscettibile di assimilazione alle attrezzature religiose di interesse comune, ovvero se si tratti, piuttosto, di un luogo privato di riunione e preghiera riservato a una cerchia ristretta di aderenti.
Tale distinzione assume carattere dirimente ai fini dell’individuazione della disciplina urbanistica applicabile, posto che soltanto nella prima ipotesi il locale potrebbe essere qualificato quale attrezzatura religiosa assimilabile alle opere di urbanizzazione secondaria, con conseguente assoggettamento alla specifica pianificazione prevista dal Piano dei Servizi.
Nel caso di specie, deve ribadirsi come l’Amministrazione non abbia svolto alcuna adeguata attività istruttoria in ordine all’impatto urbanistico dell’attività in concreto esercitata, né con riferimento al numero dei partecipanti, né con riguardo alle modalità di accesso ai locali, all’eventuale apertura al pubblico ovvero alla presenza di celebrazioni religiose organizzate.
Del resto, l’intervento dell’autorità amministrativa può ritenersi legittimamente giustificato soltanto ove il mutamento di destinazione comporti un effettivo incremento del carico urbanistico, vale a dire un aggravio concreto e significativo per il tessuto urbano, idoneo a incidere su profili quali la viabilità, il traffico, la disponibilità di parcheggi o, più in generale, la gestione dei servizi pubblici.
In difetto di tali presupposti, l’azione amministrativa risulta priva di adeguato fondamento istruttorio e motivazionale.
In particolare, alla luce delle osservazioni che precedono, l’inibitoria disposta dal Comune si risolve in una indebita compressione dello ius utendi spettante al proprietario (o, come nel caso in esame, al soggetto legittimato a disporre del bene), in assenza dei presupposti per l’esercizio dei poteri di governo del territorio, nonché in una ingiustificata e inammissibile limitazione della libertà religiosa.
Sotto tale ultimo profilo, occorre ricordare che, come chiarito anche di recente, “L’esercizio del culto, in forma individuale o associata, in privato o in pubblico, è oggetto di un diritto inviolabile o, più precisamente, di una “libertà”, riconosciuta a “tutti” dall’art. 19 Cost. – nonché, in termini analoghi, dall’art. 9 della Convenzione europea per i diritti dell’uomo e dall’art. 10 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea – e intimamente connessa alla “pari dignità sociale” di ciascuno nonché alla necessità di assicurare le condizioni per il “pieno sviluppo della persona umana” cui fa riferimento l’art. 3 della Carta.
Anche per questo, la giurisprudenza costituzionale è da tempo consolidata nell’affermare, da un lato, che il “principio supremo” della laicità dello Stato è uno dei profili della forma di Stato delineata nella Costituzione, e dall’altro nel precisare che questo «implica non indifferenza dello Stato dinanzi alle religioni ma garanzia dello Stato per la salvaguardia della libertà di religione, in regime di pluralismo confessionale e culturale» (Corte cost., 12 aprile 1989, n. 203).
6.2. Ne deriva, tra l’altro, che le amministrazioni sono tenute a mantenere una leale collaborazione con le varie confessioni e con le associazioni mediante le quali la libertà religiosa viene esercitata, i cui rappresentanti sono a loro volta chiamati a interagire con i pubblici poteri in buona fede, come stabilito dal comma 2-bis dell’art. 1 della legge 7 agosto 1990, n. 241 (inserito dal d.l. 16 luglio 2020, n. 76, convertito in legge 11 settembre 2020, n. 120), nell’adempimento di un dovere che ha portata “bilaterale” e si rivolge tanto all’amministrazione quanto ai soggetti che a vario titolo intervengono in un dato procedimento (Cons. Stato, Ad. plen., 29 novembre 2021, n. 19 e n. 20).
Leale collaborazione e buona fede – le quali, rispetto all’agire pubblicistico dell’amministrazione, trovano fondamento nei principi d’imparzialità e buon andamento sanciti dall’art. 97 Cost. – devono orientare soprattutto l’esercizio del potere discrezionale, nell’ambito del quale l’interesse pubblico primario viene posto in relazione e bilanciato con gli altri interessi pubblici e privati a vario titolo coinvolti: così è, per esempio, rispetto alla pianificazione urbanistica, che deve essere elaborata tenendo conto del fatto che «la disponibilità di luoghi dedicati è condizione essenziale per l’effettivo esercizio della libertà di culto» (Corte cost., 24 marzo 2016, n. 63, la quale aggiunge che «il difetto di ponderazione di tutti gli interessi coinvolti potrà essere sindacato nelle sedi competenti, con lo scrupolo richiesto dal rango costituzionale degli interessi attinenti alla libertà religiosa» e che lo stesso vale per «un eventuale cattivo uso della discrezionalità programmatoria, atto a penalizzare surrettiziamente l’insediamento delle attrezzature religiose»), e che quindi sulle autorità pubbliche grava il duplice dovere, in positivo, di prevedere e mettere a disposizione spazi pubblici per le attività religiose e, in negativo, di astenersi dal frapporre ostacoli ingiustificati all’esercizio del culto nei luoghi privati e dal discriminare le confessioni nell’accesso a quelli pubblici (Corte cost., 5 dicembre 2019, n. 254, la quale comunque precisa, anche richiamando la già citata sentenza n. 63 del 2016, che divieto di discriminare «non vuol dire […] che a tutte le confessioni debba assicurarsi un’eguale porzione dei contributi o degli spazi disponibili: come è naturale allorché si distribuiscano utilità limitate, quali le sovvenzioni pubbliche o la facoltà di consumare suolo, si dovranno valutare tutti i pertinenti interessi pubblici e si dovrà dare adeguato rilievo all’entità della presenza sul territorio dell’una o dell’altra confessione, alla rispettiva consistenza e incidenza sociale e alle esigenze di culto riscontrate nella popolazione»; sul divieto di opporre «un illegittimo e insormontabile ostacolo all’esercizio della libertà di culto» anche la recente Cons. Stato, sez. VII, 27 febbraio 2025, n. 1710 relativamente alla pianificazione urbanistica)”(Consiglio di Stato, sezione II, 2 aprile 2025, n. 2823, cit.).
Anche per questo, la giurisprudenza costituzionale è da tempo orientata nel senso di ritenere, da un lato, che il “principio supremo” della laicità dello Stato è uno dei profili della forma di Stato delineata nella Costituzione e, dall’altro, che questo «implica non indifferenza dello Stato dinanzi alle religioni ma garanzia dello Stato per la salvaguardia della libertà di religione, in regime di pluralismo confessionale e culturale» (Corte cost., 12 aprile 1989, n. 203).
Su tali basi, è inconferente il richiamo operato dal Comune agli artt. 8 e 12 delle Norme Tecniche di Attuazione del Piano dei Servizi del P.G.T., atteso che tali disposizioni disciplinano la realizzazione di edifici di culto e di attrezzature religiose di interesse comune, presupponendo, tuttavia, l’accertamento della natura pubblica, o comunque aperta al pubblico, delle relative attività.
Alla luce di quanto osservato, deve essere ritenuta illegittima la parte del provvedimento impugnato in primo grado nella parte in cui inibisce lo svolgimento, nell’immobile in esame, dell’ulteriore attività consistente nell’utilizzo quale sede di un’associazione culturale.
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