Consiglio di Stato, Sez. IV, Sent. 10.07.2026 n.5561
8.1. È stato accertato – con statuizione non oggetto di contestazione in questa sede – che […] non ha intrapreso i lavori sul proprio fondo perché, fino al 16 dicembre 2022, non aveva la sicurezza che il permesso di costruire si fosse formato. Infatti, dopo aver presentato la pratica edilizia e atteso inutilmente una risposta dal Comune […] aveva richiesto l’attestazione di intervenuto perfezionamento del titolo per silenzio assenso. Tuttavia, il Comune ha dichiarato quest’ultima richiesta irricevibile, adducendo la mancata formazione del permesso. L’incertezza è stata dipanata solo con la sentenza del T.A.R. Campania […], con la quale è stato accertato – con efficacia di giudicato – che si era perfezionato il silenzio assenso sull’istanza di rilascio del permesso di costruire.
8.2. È stato, poi, stabilito – e anche questo non è un aspetto in contestazione nel presente giudizio – che l’incertezza sulla formazione del titolo edilizio ha reso inesigibile il tempestivo inizio dei lavori entro un anno dall’effettivo perfezionamento del silenzio assenso (1° marzo 2021) e che, alla luce del canone di buona fede, il dies a quo del termine annuale per evitare di incorrere nella decadenza di cui all’art. 15, co. 2, d.p.r. 380/2001 deve farsi coincidere con la citata sentenza del T.A.R. (16 dicembre 2022). Per questa ragione, al 27 ottobre 2023, data di adozione del provvedimento impugnato, tale decadenza ancora non era maturata.
8.3. Il problema che si pone in questa sede è se analoghe considerazioni siano spendibili anche per l’ipotesi decadenziale di cui all’art. 15, co. 4, d.p.r. 380/2001, a mente del quale «[i]l permesso decade con l’entrata in vigore di contrastanti previsioni urbanistiche, salvo che i lavori siano già iniziati e vengano completati entro il termine di tre anni dalla data di inizio».
Nel caso di specie, prima dell’inizio dei lavori, è entrato in vigore il PUC […] che, inserendo il lotto in zona mercatale, reca un regime urbanistico incompatibile con l’intervento autorizzato. Tuttavia, come già esposto, il mancato inizio dei lavori era dipeso dall’incertezza, provocata dallo stesso Comune […], sulla formazione del permesso di costruire. Questo dato è dirimente per la decisione: si ritiene, infatti, che la particolarità della vicenda impatti su entrambe le ipotesi decadenziali, impedendone il perfezionamento.
8.4. I principi di buona fede e di collaborazione (art. 1, co. 2-bis, l. 241/1990) sono trasversali a ogni rapporto tra pubblica amministrazione e cittadino, perciò valgono anche in relazione alla della decadenza del permesso di costruire ex art. 15, co. 4, d.p.r. 380/2001.
In applicazione di tali principi, occorre dar rilievo alla circostanza che è stato lo stesso Comune […] a ingenerare incertezza sulla esistenza del permesso di costruire, dapprima non esprimendosi sull’istanza di rilascio presentata dalla proprietaria, in violazione del dovere di concludere tempestivamente il procedimento con un provvedimento espresso, e, successivamente, rifiutandosi di rilasciare l’attestazione di perfezionamento del silenzio assenso in ragione dell’erroneo assunto che esso non si fosse formato.
Dal canone di buona fede discende che l’amministrazione non può addebitare al destinatario del provvedimento l’effetto negativo di un suo precedente atto o comportamento illegittimo. Ebbene, dichiarando il permesso decaduto, il Comune è contravvenuto a tale divieto, perché ha “scaricato” sulla proprietaria le conseguenze negative dell’incertezza da esso stesso illegittimamente procurata.
8.5. È vero che, mentre la decadenza del permesso di costruire ex art. 15, co. 2, d.p.r. 380/2001 ha una finalità sollecitatoria per il privato, la decadenza di cui all’art. 15, co. 4, d.p.r. 380/2001 è ispirata a una ratio di natura oggettiva, ossia quella di salvaguardare l’efficacia della sopravvenuta pianificazione urbanistica. Nondimeno, giacché essa opera a condizione che, all’entrata in vigore delle nuove disposizioni, i lavori non fossero già iniziati o che non siano stati completati nel termine di tre anni dal loro inizio, la norma attribuisce rilevanza e tutela al legittimo affidamento riposto dall’istante sulla valenza del proprio titolo edilizio, dando a questi un frangente temporale per avvalersene nonostante il mutamento della disciplina pianificatoria.
Tale legittimo affidamento verrebbe frustrato se il permesso di costruire venisse dichiarato decaduto, per sopravvenuto contrasto con il nuovo strumento urbanistico, quando il titolare non ha avuto la possibilità materiale di sfruttarlo e, quindi, di iniziare o completare i lavori, proprio a causa della condotta del Comune che glielo ha rilasciato o che – come nella fattispecie – glielo avrebbe dovuto rilasciare entro i termini di legge.
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