Consiglio di Stato, Sez. IV, Sent. 23.09.2026 n.7055
14. La sentenza appellata ha attribuito rilievo decisivo alla circostanza … che l’impianto fotovoltaico in progetto ricade in un’area qualificata come idonea ex lege, ai sensi dell’articolo 20, comma 8, del decreto legislativo n. 199 del 2021.
Secondo il primo giudice, gli elementi di segno negativo evidenziati nella motivazione degli atti impugnati non sarebbero in grado di elidere la vocazione dell’area a ospitare impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili, stabilita dalla disciplina primaria statale, e le determinazioni conclusive adottate dal Comune non costituirebbero l’esito del dovuto bilanciamento tra gli interessi pubblici coinvolti nella fattispecie.
15. Al riguardo, è necessario anzitutto chiarire quale sia la valenza da attribuire alla qualificazione del sito come area idonea.
15.1. In questa prospettiva, occorre tenere presente che l’articolo 20 del decreto legislativo n. 199 del 2021, applicabile ratione temporis alla controversia, ha previsto un’apposita procedura finalizzata all’individuazione da parte delle Regioni, sulla base dei principi e criteri dettati da un apposito decreto interministeriale, delle aree idonee e di quelle non idonee alla realizzazione degli impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili.
Nelle more dell’attuazione di tali previsioni, il comma 8 del medesimo articolo 20 ha indicato una serie di aree, definite sulla base delle caratteristiche tipologiche astratte prese in considerazione dalla previsione normativa, da considerare idonee ex lege.
Con riguardo alle aree qualificate come idonee, l’articolo 22 del decreto legislativo n. 199 del 2021 ha dettato semplificazioni procedurali, stabilendo, tra l’altro, che “nei procedimenti di autorizzazione di impianti di produzione di energia elettrica alimentati da fonti rinnovabili su aree idonee, ivi inclusi quelli per l’adozione del provvedimento di valutazione di impatto ambientale, l’autorità competente in materia paesaggistica si esprime con parere obbligatorio non vincolante. Decorso inutilmente il termine per l’espressione del parere non vincolante, l’amministrazione competente provvede comunque sulla domanda di autorizzazione”.
15.2. La portata della qualificazione delle aree come idonee, ai sensi del predetto articolo 20, comma 8, del decreto legislativo n. 199 del 2021, è stata chiarita dalla giurisprudenza di questa Sezione, la quale ha avuto modo di affermare che “(…) l’inserimento o meno nell’ambito delle aree idonee è (oltre che transitorio, in vista dei decreti attuativi, anche) non definitivo, ai fini dell’autorizzazione, poiché il bilanciamento tra gli interessi comprimari deve avvenire necessariamente attraverso il procedimento amministrativo, nella concretezza delle situazioni di fatto, poiché solo attraverso una congrua istruttoria è possibile apprezzare la rilevanza degli interessi e quindi operare il giudizio di comparazione nonché di prevalenza in caso di conflitto” (Cons. Stato, Sez. IV, 30 gennaio 2026, n. 813).
Più in generale, è stata ribadita la “(…) centralità del procedimento amministrativo nella ricerca, in applicazione dei principi di ragionevolezza e di proporzionalità, del criterio di volta in volta risolutivo del conflitto, laddove la tipizzazione ex lege, come area “idonea” o “non idonea”, funge da linea di indirizzo non vincolante di per sé, superabile attraverso una motivazione rafforzata idonea a valorizzare i dati di contesto e quindi a giustificare decisioni non in linea con la tipizzazione normativa dell’area” (Cons. Stato, Sez. IV, 11 febbraio 2026, n. 1099; Id., n. 813 del 2026, cit.; Id., 30 dicembre 2025, n. 10383).
15.3. La qualificazione dell’area come idonea non esclude, dunque, la possibilità che, tenuto conto delle caratteristiche dell’impianto e del contesto, l’Amministrazione possa esprimersi in senso negativo sull’istanza, purché sia data adeguata evidenza dell’esistenza di elementi sfavorevoli tali da assumere, nel caso specifico, valenza ostativa. E ciò tanto più laddove la tipizzazione dell’area, oltre a essere stabilita in via transitoria, non sia il frutto di una valutazione riferita allo specifico contesto territoriale interessato dall’intervento, bensì derivi da una classificazione generale e astratta operata dal legislatore per intere categorie di immobili. In una tale eventualità non è infatti possibile escludere a priori che siano riscontrabili in concreto ragioni prevalenti, tali da condurre a denegare la realizzazione dell’impianto.
[…]
18.1. Non è controverso che il sito deputato a ospitare l’impianto fotovoltaico sia sottoposto a vincolo paesaggistico e che, pertanto, la realizzazione dell’intervento sia subordinata al rilascio dell’autorizzazione paesaggistica.
Il TAR ha valorizzato al riguardo la circostanza che […] l’area è qualificabile come idonea ex lege e, di conseguenza, ai sensi dell’articolo 22, comma 1, lett. a), del decreto legislativo n. 199 del 2021, il parere della Soprintendenza ai fini dell’autorizzazione paesaggistica ha carattere obbligatorio e non vincolante. In questo quadro, il Comune avrebbe errato, secondo il primo giudice, nel recepire acriticamente le valutazioni del predetto organo, ritenendole erroneamente vincolanti, dovendo piuttosto operare un bilanciamento tra l’interesse pubblico attinente alla tutela paesaggistica e quello relativo alla diffusione degli impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili.
18.2. Rileva, tuttavia, il Collegio che dalla piana lettura degli atti non emerge tale acritico recepimento.
Tanto nel provvedimento di diniego dell’autorizzazione paesaggistica, quanto nella determinazione inibitoria della PAS, il Comune ha infatti ritenuto di fare proprie le valutazioni contenute nel parere della Soprintendenza, rilevandone la coerenza con il giudizio negativo già espresso dalla Commissione locale per il paesaggio, del quale sono stati riportati ampi brani.
La natura obbligatoria del parere della Soprintendenza implica, del resto, secondo i principi, che l’Amministrazione “possa” discostarsene, mediante un’adeguata motivazione, ma non certo che “debba” necessariamente mettere in discussione il parere stesso, né tanto meno che sia tenuta a indicare le specifiche ragioni per le quali ritenga di condividerne i contenuti.
Nel caso in esame, il parere negativo della Soprintendenza era in linea, come detto, con quello della Commissione locale per il paesaggio, con la conseguenza che l’adesione alle ragioni ostative rappresentate dall’Amministrazione statale costituiva uno sviluppo fisiologico del procedimento, non emergendo agli atti elementi che inducessero a discostarsene.
Nelle specifiche circostanze del caso, non può pertanto attribuirsi un particolare significato al fatto che, nell’oggetto della nota di richiesta alla Soprintendenza, il parere domandato sia stato indicato dal Comune come vincolante. A prescindere dalla circostanza che tale qualificazione non risulta essere stata ripetuta nei provvedimenti conclusivi […] l’Ente ha comunque inteso chiaramente fare proprie, come detto, le valutazioni della Soprintendenza, né aveva ragioni per disattenderle, con la conseguenza che un eventuale errore circa la natura del parere non sarebbe idoneo a influire sulla legittimità delle determinazioni adottate.
18.3. Il giudizio negativo dell’Amministrazione statale non risulta inoltre affetto dai vizi riscontrati dal giudice di primo grado.
18.3.2. Poste le […] caratteristiche specifiche dell’impianto, nel parere sono analizzati i diversi elementi di contesto e vengono poi illustrate le ragioni ostative alla realizzazione dell’intervento.
Rilevata, quindi, l’assenza di osservazioni da parte della società proponente a seguito della comunicazione del preavviso di diniego, viene confermata la valutazione negativa già prospettata al soggetto proponente mediante la predetta comunicazione.
In particolare, le ragioni del giudizio sfavorevole non sono basate sul mero richiamo delle previsioni contenute nella vigente pianificazione paesaggistica, ma si fondano anche su un’articolata valutazione in concreto del pregiudizio che l’intervento sarebbe idoneo ad arrecare al contesto tutelato. In questa prospettiva, viene evidenziato che l’impianto in progetto, per caratteristiche ed estensione, sarebbe in grado di alterare in modo significativo il paesaggio agrario sottoposto a vincolo […], nonché il rischio di impatto negativo sulle subsidenze archeologiche dell’area, tenuto conto della mancata produzione di adeguata documentazione volta a escludere tale rischio da parte della società proponente.
18.3.3. Ritiene il Collegio che le predette valutazioni, approfondite mediante puntuali riferimenti allo stato dei luoghi e diffusamente argomentate, siano idonee a sorreggere il giudizio negativo della Soprintendenza, sottraendosi al sindacato esercitabile in questa sede, alla stregua del principio secondo il quale “in materia di autorizzazione paesaggistica, il giudizio affidato all’Amministrazione preposta è connotato da un’ampia discrezionalità tecnico-valutativa, poiché implica l’applicazione di cognizioni tecniche specialistiche proprie di settori scientifici disciplinari della storia, delle scienze ambientali, dell’arte e dell’architettura, caratterizzati da ampi margini di opinabilità; l’apprezzamento così compiuto è sindacabile, in sede giudiziale, esclusivamente sotto i profili della logicità, coerenza e completezza della valutazione, considerati anche per l’aspetto concernente la correttezza del criterio tecnico e del procedimento applicativo prescelto, ma fermo restando il limite della relatività delle valutazioni scientifiche” (Cons. Stato Sez. IV, 5 giugno 2026, n. 4561, che richiama: Id., Sez. IV, 18 aprile 2023, n. 3892; Id., Sez. VI, 19 luglio 2024, n. 6515).
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