Consiglio di Stato, Sez. II, Sent. 03.08.2026 n.6212

[…] l’appellante ha chiesto il rilascio di un permesso di costruire in sanatoria ai sensi dell’art. 36 del testo unico dell’edilizia approvato con d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380. Il procedimento è quindi disciplinato dal comma 3 del medesimo articolo, secondo cui l’amministrazione si pronuncia sull’istanza entro sessanta giorni «decorsi i quali la richiesta si intende rifiutata».

Come ricordato dalla Corte costituzionale, nella sentenza 16 marzo 2023, n. 42, la norma prevede «una fattispecie di silenzio con valore legale di diniego della proposta istanza (cosiddetto silenzio-rigetto) e non come mera inerzia nel provvedere (cosiddetto silenzio-inadempimento)»: il “silenzio-rigetto”, in una simile situazione, è giustificato dalla necessità di difendere il corretto assetto del territorio dagli abusi edilizi, dall’esigenza d’individuare tempi certi per la conclusione del procedimento di sanatoria (durante il quale l’eventuale procedimento penale avviato rimane sospeso), nonché per dare al privato un rapido accesso al giudice al fine di ottenere riconoscimento delle proprie ragioni.

Nel caso di specie, dunque, sull’istanza presentata […] si è formato il silenzio-rigetto […] e, di conseguenza, è venuto meno l’effetto sospensivo connesso alla presentazione dell’istanza di accertamento di conformità, con riespansione dell’efficacia dell’ordinanza di demolizione.

6.3. Non conduce a una conclusione diversa il fatto, invocato dall’appellante, che nella comunicazione di avvio del procedimento sia citato l’art. 20 del d.P.R. n. 380 del 2001. A ben vedere, infatti, il riferimento contenuto nella nota del comune prot. 32885 del 7 aprile 2016 è rivolto solo al comma 2 dell’art. 20, secondo cui lo sportello unico dell’edilizia comunica entro dieci giorni al richiedente il nominativo del responsabile del procedimento e l’esame delle domande si svolge secondo l’ordine cronologico di presentazione.

Il richiamo a questa disposizione non poteva quindi essere ragionevolmente inteso come volto a prefigurare l’applicazione di un determinato regime, ma unicamente come diretto a ricordare il fondamento normativo in base al quale l’amministrazione stava comunicando l’avvio del procedimento (come confermato, peraltro, dal fatto che, insieme all’art. 20, comma 2, del t.u. dell’edilizia era citato anche l’art. 8 della legge n. 241 del 1990, che appunto disciplina modalità e contenuti della comunicazione di avvio del procedimento).

Si aggiunga che, comunque, il giudice amministrativo ha la potestà di valutare gli atti sottoposti al suo giudizio sulla base degli elementi sostanziali, a prescindere dal nome o dalla qualificazione datane dalle parti (tra le tante, Cons. Stato, sez. IV, 23 luglio 2025, n. 6538): pertanto, rispetto alla fattispecie in esame, risulta assorbente il dato “sostanziale” che l’istanza è stata presentata ai sensi dell’art. 36 del t.u. dell’edilizia e che su simili domande si può formare – e qui si è formato – il silenzio-rigetto.

7. Con il secondo motivo si deduce che, diversamente da quanto ritenuto dal T.a.r., i lavori realizzati non avrebbero dato luogo a una “nuova costruzione”, bensì a una “ristrutturazione edilizia”, in quanto non avrebbero comportato una modifica della volumetria, della superficie di ingombro e dell’altezza. Inoltre, il cambio di destinazione sarebbe già stato assentito mediante il condono.

8. Il motivo è infondato.

[…] il carattere abusivo delle opere è stato sostanzialmente ammesso – con affermazioni di cui la giurisprudenza ha posto in luce la natura confessoria (tra le tante, Cons. Stato, sez. II, 10 novembre 2025, n. 8776; sez. IV, 1 febbraio 2022, n. 676) – nella relazione tecnica del 10 marzo 2016 allegata all’istanza di accertamento di conformità, con la quale si prefigurava «la rimessa in pristino dello stato di fatto autorizzato, attraverso la rimozione del bagno al piano primo, del solaio ligneo ed il ritorno della destinazione d’uso ad accessorio».

8.3. D’altro canto, il manufatto effettivamente realizzato è ben diverso, per caratteristiche e funzione, dall’«accessorio garage» condonato con il permesso di costruire in sanatoria […], del quale la denuncia di inizio attività […] aveva prefigurato unicamente la sostituzione di alcune componenti (pareti, copertura e pavimentazione), senza modifiche della struttura (e, in particolare, senza prevedere una divisione in due piani) o della destinazione d’uso.

8.4. Si tratta di un intervento per il quale occorre ottenere il permesso di costruire, in quanto, secondo una giurisprudenza consolidata, «non è possibile ritenere urbanisticamente irrilevante la trasformazione di un garage in un locale abitabile, in quanto, a differenza dell’ipotesi in cui il garage venga trasformato – con o senza opere – in magazzino o deposito, rimanendo quindi spazio accessorio, senza permanenza di persone, la trasformazione in vano destinato alla residenza, anche a tralasciare i profili igienico-sanitari di abitabilità, si configura come un ampliamento della superficie residenziale e della relativa volumetria autorizzate con l’originario permesso di costruire» (Cons. Stato, sez. VII, 8 ottobre 2025, n. 7884, e precedenti ivi citati).

Una simile modifica non sarebbe comunque stata assentibile mediante d.i.a. o s.c.i.a., in quanto, per il suo impatto sul territorio, avrebbe travalicato radicalmente il perimetro definitorio dell’intervento riconducibile a questi titoli di legittimazione, sì da renderli inefficaci (in questi termini, Cons. Stato, sez. II, 23 giugno 2025, n. 5423).

8.5. Si aggiunga che, «di norma, è impossibile realizzare ulteriori opere sul medesimo bene abusivamente edificato pur se oggetto di condono straordinario» (Cons. Stato, sez. IV, 26 aprile 2023, n. 4200, e precedenti ivi richiamati), a maggior ragione quando, come in questo caso, le opere realizzate si pongono in contrasto con la disciplina urbanistica comunale impressa alla zona.

8.6. Per tutti questi motivi, dunque, l’ordinanza di demolizione si sottrae alle contestazioni dell’appellante.

9. Con la terza censura si sostiene che la demolizione rappresenti una misura non corrispondente al principio di proporzionalità, alla luce del tempo trascorso dall’abuso.

[…]

11. La censura è […] infondata nel merito, alla luce del principio sancito dall’Adunanza plenaria con sentenza 17 ottobre 2017, n. 9, secondo cui «il provvedimento con cui viene ingiunta, sia pure tardivamente, la demolizione di un immobile abusivo, per la sua natura vincolata e rigidamente ancorata al ricorrere dei relativi presupposti in fatto e in diritto, non richiede motivazione in ordine alle ragioni di pubblico interesse (diverse da quelle inerenti al ripristino della legittimità violata) che impongono la rimozione dell’abuso. Il principio in questione non ammette deroghe neppure nell’ipotesi in cui l’ingiunzione di demolizione intervenga a distanza di tempo dalla realizzazione dell’abuso, il titolare attuale non sia responsabile dell’abuso e il trasferimento non denoti intenti elusivi dell’onere di ripristino».

Trattandosi di un atto vincolato, poi, in linea di principio non possono sussistere margini di valutazione dei profili di proporzionalità (tra le tante, Cons. Stato, sez. II, 20 febbraio 2026, n. 1362).

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