Consiglio di Stato, Sez. II, Sent. 03.07.2026 n.5323

15. In fatto, è incontestato fra le parti, e comunque documentato agli atti di causa, che il complesso condominiale in controversia è stato ricavato dalla ristrutturazione di un vecchio manufatto nato come serra in ferro e vetro in forza della licenza edilizia […] del 28 febbraio 1963. A seguito di condono rilasciato nel 1999 sono state sanate le opere realizzate in difformità e legittimato il cambio di destinazione d’uso da serra a magazzino. Con permesso di costruire […] veniva autorizzata, anche sotto il profilo paesaggistico, sub specie di ristrutturazione, risanamento conservativo e consolidamento statico, il rifacimento della copertura sulle parti laterali, il restauro della parte centrale, il consolidamento dei pilastri e la demolizione di una porzione laterale della serra. Con permesso di costruire […] “in variante” al permesso di costruire […], veniva autorizzata la realizzazione di un locale autorimessa al piano interrato e il cambio di destinazione d’uso dei locali al piano terra da deposito a residenziale. Si prevedevano quattro unità abitative con ascensore e scale per uscita di sicurezza dai locali interrati, la sistemazione delle aree verdi e il rinforzo della struttura mediante pilastri di sostegno e sostituzione delle porzioni vetrate. Anche in questo caso l’intervento veniva preventivamente avallato sotto il profilo paesaggistico […]. Con ulteriore variante […] – egualmente corredata di autorizzazione paesaggistica […] – le unità immobiliari venivano ridotte a tre con traslazione della parte residua a portico comune, rinuncia all’ascensore interno, modifiche distributive e ai prospetti, scale di collegamento dal piano interrato al piano abitativo, locali termici e intercapedini.
16. Il Comune […], dunque, con un funambolesco intreccio di titoli edilizi ha avallato la realizzazione, a partire da una serra, strutturalmente incompatibile con una configurazione abitativa, di un condominio, passando per il tramite del consolidamento delle preesistenze (di certo non residenziali), ovvero del loro arricchimento con elementi pertinenziali corposi, quanto eterogenei, come il garage seminterrato (assai difficilmente immaginabile a servizio di una serra/magazzino e la cui escavazione risultava ben difficilmente conciliabile con il mantenimento dello stato dei luoghi, come espressamente riconosciuto anche in sede di verificazione). Ne emerge un pedissequo processo di accompagnamento della richiesta e radicale trasformazione urbanistico-edilizia, i cui esiti non si discostano affatto nella sostanza dalla progettualità consapevolmente avallata, salvo per aspetti così minimali da apparire irrisori rispetto all’entità, sia in termini qualitativi che quantitativi, della stessa.

[…]
19. In punto di diritto, l’attuale – complessa – estensione della nozione di ristrutturazione costituisce la risultante di varie modifiche normative che hanno interessato l’art. 3 del d.P.R. n. 380 del 2001.
20. L’antecedente normativo dell’attuale definizione di ristrutturazione edilizia era contenuta, al pari di tutti gli altri afferenti al patrimonio edilizio preesistente, nell’art. 31 della legge 5 agosto 1978, n. 457, che dettava norme sull’edilizia residenziale. Essa vi ricomprendeva gli interventi di recupero del patrimonio edilizio esistente «rivolti a trasformare gli organismi edilizi mediante un insieme sistematico di opere che possono portare ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente».
20.1. La ristrutturazione previa demolizione nasce invece già all’epoca in ambito pretorio, con il rigoroso limite della “ fedele” ricostruzione del manufatto demolito, ovvero «[…] con l’unica condizione che la riedificazione assicuri la piena conformità di sagoma, volume e superficie tra il vecchio e il nuovo manufatto, con la conseguente possibilità di pervenire, in tal modo, ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente, purché la diversità sia dovuta ad interventi comprendenti il ripristino o la sostituzione di alcuni elementi costitutivi dell’edificio, l’eliminazione, la modifica e l’inserimento di nuovi elementi ed impianti, e non già la realizzazione di nuovi volumi o una diversa ubicazione» (Cons. Stato, sez. IV, 22 marzo 2007, n. 1388, e precedenti ivi citati). Tale definizione è confluita nel testo originario dell’art. 3, comma 1, lettera d), del t.u. dell’edilizia approvato con d.P.R. 6 giugno 2001 n. 380, che ha appunto codificato l’ulteriore ipotesi di “ristrutturazione”, consistente «nella demolizione e successiva fedele ricostruzione di un fabbricato identico, quanto a sagoma, volumi, area di sedime e caratteristiche dei materiali, a quello preesistente, fatte salve le sole innovazioni necessarie per l’adeguamento alla normativa antisismica», oltre ad aggiungere delle precisazioni alla descrizione dell’ipotesi “base”, ovvero l’indicazione che gli interventi «comprendono il ripristino o la sostituzione di alcuni elementi costitutivi dell’edificio, l’eliminazione, la modifica e l’inserimento di nuovi elementi ed impianti». L’aggettivo “fedele” è stato espunto quasi subito, ovvero con il d.lgs. 27 dicembre 2002, n. 301, aprendo la strada a tutti i possibili divari rispetto alle preesistenze, fatti salvi – per tutti gli edifici, fossero o meno tutelati – i limiti della volumetria e della sagoma del fabbricato preesistente.
20.2. Nel vigore di questa versione della norma, la Corte costituzionale, con sentenza 23 novembre 2011, n. 309, riconducendo tra i principi in materia di “governo del territorio”, attribuita dall’art. 117, comma 3, della Costituzione alla potestà legislativa concorrente di Stato e Regioni, le disposizioni legislative che definiscono le categorie degli interventi edilizi, ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 27, comma 1, lettera d), della l.r. Lombardia 11 marzo 2005, n. 12, «nella parte in cui esclude l’applicabilità del limite della sagoma alle ristrutturazioni edilizie mediante demolizione e ricostruzione». Partendo da tali principi, l’art. 30 del d.l. 21 giugno 2013, n. 69, convertito, con modificazioni dalla legge 9 agosto 2013, n. 98, ha da un lato eliminato il vincolo della sagoma per gli edifici che non fossero sottoposti a vincolo ai sensi del codice dei beni culturali e del paesaggio approvato con d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42, dall’altro, introdotto la c.d. ristrutturazione ricostruttiva.
20.3. Ulteriori modifiche in senso per un verso ampliativo, per altro verso estensivo delle situazioni limitanti l’operatività della fattispecie generale, sono state introdotte nel 2020 e nel 2022 (dunque in un contesto temporale inapplicabile ratione temporis al caso di specie).
La disciplina che si ricava dall’attuale stesura dell’art. 3, comma 1, lettera d), del t.u. edilizia qualifica dunque «interventi di ristrutturazione edilizia» quelli «rivolti a trasformare gli organismi edilizi mediante un insieme sistematico di opere che possono portare ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente. Tali interventi comprendono il ripristino o la sostituzione di alcuni elementi costitutivi dell’edificio, l’eliminazione, la modifica e l’inserimento di nuovi elementi ed impianti. Nell’ambito degli interventi di ristrutturazione edilizia sono ricompresi altresì gli interventi di demolizione e ricostruzione di edifici esistenti con diversi sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche, con le innovazioni necessarie per l’adeguamento alla normativa antisismica, per l’applicazione della normativa sull’accessibilità, per l’istallazione di impianti tecnologici e per l’efficientamento energetico. L’intervento può prevedere altresì, nei soli casi espressamente previsti dalla legislazione vigente o dagli strumenti urbanistici comunali, incrementi di volumetria anche per promuovere interventi di rigenerazione urbana. Costituiscono inoltre ristrutturazione edilizia gli interventi volti al ripristino di edifici, o parti di essi, eventualmente crollati o demoliti, attraverso la loro ricostruzione, purché sia possibile accertarne la preesistente consistenza. Rimane fermo che, con riferimento agli immobili sottoposti a tutela ai sensi del codice dei beni culturali e del paesaggio, di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, ad eccezione degli edifici situati in aree tutelate ai sensi degli articoli 136, comma 1, lettere c) e d), e 142 del medesimo codice, nonché, fatte salve le previsioni legislative e degli strumenti urbanistici, a quelli ubicati nelle zone omogenee A di cui al decreto del Ministro per i lavori pubblici 2 aprile 1968, n. 1444, o in zone a queste assimilabili in base alla normativa regionale e ai piani urbanistici comunali, nei centri e nuclei storici consolidati e negli ulteriori ambiti di particolare pregio storico e architettonico, gli interventi di demolizione e ricostruzione e gli interventi di ripristino di edifici crollati o demoliti costituiscono interventi di ristrutturazione edilizia soltanto ove siano mantenuti sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche dell’edificio preesistente e non siano previsti incrementi di volumetria».
21. Come di fatto anticipato nelle considerazioni già svolte, alla ristrutturazione vengono ormai ricondotte plurime tipologie di interventi, diversamente catalogate in base alla maggiore o minore incisività sulle preesistenze, ma soprattutto sulla loro previa demolizione o meno.
21.1. In primo luogo, la norma ricomprende dunque nella ristrutturazione gli interventi volti alla trasformazione degli organismi edilizi mediante un insieme sistematico di opere che possono portare a un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente, per i quali si parla di ristrutturazione “base”. Tali interventi comprendono il ripristino o la sostituzione di alcuni elementi costitutivi dell’edificio, l’eliminazione, la modifica e l’inserimento di nuovi elementi e impianti.
21.2. Ben diversa è la cosiddetta demo-ricostruzione, nella quale rientrano invece gli interventi di demolizione e ricostruzione, che consentono la modifica di sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche, nonché, nei soli casi espressamente previsti dalla legislazione vigente o dagli strumenti urbanistici comunali, «incrementi di volumetria anche per promuovere interventi di rigenerazione urbana».
21.3. Infine, costituisce una peculiare ipotesi di demo-ricostruzione la ristrutturazione edilizia volta al ripristino di edifici, o parti di essi, già demoliti o eventualmente crollati, purché sia possibile accertarne la preesistente consistenza (più propriamente detta “ristrutturazione ripristinatoria”). Rispetto alla demo-ricostruzione in senso stretto, la ristrutturazione ripristinatoria parte da un fabbricato già rovinato, ovvero demolito in precedenza – sicché tale operazione si pone al di fuori dell’intervento edilizio, quale suo presupposto.
22. Mentre per la ristrutturazione “base” la disposizione statale non fa riferimento a eventuali mutamenti di volume e/o sagoma, per le altre due categorie essi sono di norma ammessi (espressamente per la demo-ricostruzione e a contrario – perché sono espressamente previste ipotesi in cui ciò non è consentito – per la “ristrutturazione ripristinatoria”), al pari della modifica dei prospetti, del sedime e delle caratteristiche tipologiche. Inoltre, si ribadisce che nei casi espressamente previsti dalla legislazione vigente o dagli strumenti urbanistici comunali, la demo-ricostruzione può includere incrementi di volumetria anche per promuovere interventi di rigenerazione urbana.
23. Le regole declinate non valgono per gli immobili sottoposti a vincolo o per quelli ubicati nei centri storici e negli ulteriori ambiti di particolare pregio storico e architettonico, con riferimento ai quali gli interventi di demo-ricostruzione e di ristrutturazione ripristinatoria rientrano nella categoria della ristrutturazione solo se mantengono inalterati sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche dell’edificio preesistente e non comportano «incrementi di volumetria». Ciò per l’evidente e condivisibile ragione che in quel caso le esigenze di salvaguardia non attengono solo all’ambiente nel suo complesso, e dunque alla necessità di evitarne la “saturazione edilizia”, ma afferiscono anche al bene ex se, alla sua conformazione, al suo esistere in quanto tale e in quanto tutelato, da solo o nel contesto (edificato) nel quale si inseriscono. Situazione insussistente nel caso di specie, ove il vincolo è di zona, e non sulla serra, da quanto consta in atti.
24. Ad avviso del Collegio la ricostruzione effettuata consente di individuare il discrimine, letto in un’ottica sistematica, che ancora oggi distingue la “nuova costruzione” dalla ristrutturazione non tanto e non solo nel rispetto dei singoli parametri indicati normativamente per connotare la seconda, quanto piuttosto nella finalità che deve contraddistinguerla e che sta alla base del progressivo ampliamento del suo ambito di operatività. Tutte le opere che non siano meramente funzionali al riuso del volume precedente e che comportino una trasformazione del territorio – elemento che connota la definizione di “nuova costruzione” ex art. 3, comma 1, lett. e) – ulteriore rispetto a quella già determinata dall’immobile demolito, dovrebbero restarne escluse. In altre parole, nelle varie evoluzioni della nozione di “ristrutturazione ricostruttiva” che si sono susseguite è rinvenibile comunque un minimo comune denominatore, consistente nel fatto che il risultato “finale” deve risultare “neutro” sotto il profilo dell’impatto sul territorio nella sua dimensione fisica. Tale condizione, sicuramente sottesa a quella “fedele ricostruzione” che si pretendeva in origine, resta, in un’accezione diversa e funzionalmente orientata, anche nell’attuale quadro normativo. Diversamente opinando, i già evanescenti confini fra “nuova costruzione” e ristrutturazione, che vuole comunque quest’ultima tra gli interventi su patrimonio edilizio preesistente, sarebbero totalmente eliminati.
24.1. Tale affermazione ha trovato plurimi riconoscimenti in giurisprudenza, che ne ha ravvisato una conferma nella formulazione letterale dell’art. 10 del d.l. 16 luglio 2020, n. 76, convertito, con modificazioni, dalla l. 11 settembre 2020, n. 120, il quale, pur avendo eliminato i «precedenti requisiti presupponenti una rigida “continuità” tra le caratteristiche strutturali dell’immobile preesistente e quelle del manufatto da realizzare», ha comunque ricondotto le modifiche introdotte agli scopi di «assicurare il recupero e la qualificazione del patrimonio edilizio esistente» e di «contenimento del consumo di suolo» (in tal senso vedi l’incipit della norma, comma 1, primo periodo), così confermando la finalità “conservativa” sottesa al concetto di ristrutturazione (C.G.A.R.S., sez. giur., sez. I, 3 giugno 2025, n. 422; Cons. Stato, sez. IV, 3 aprile 2025, n. 2857, entrambe richiamate in Cons. Stato, sez. II, 4 novembre 2025, n. 8542). La finalità “conservativa”, dunque, è intesa in accezione ben diversa dal mantenimento di parti murarie preesistenti, a maggior ragione laddove le preesistenze siano tipologicamente incompatibili proprio con i conclamati obiettivi di recupero, tra i quali figurano anche la «decarbonizzazione» e l’«efficientamento energetico».
25. La descritta evoluzione dell’art. 3, comma 1, lettera d), del t.u. dell’edilizia è innegabilmente caratterizzata da un progressivo allontanamento dall’obbligo originario della fedele ricostruzione. Questo Consiglio di Stato ha tuttavia ritenuto, proprio a seguito dell’eliminazione del vincolo della sagoma di cui al d.l. n. 69 del 2013, che l’esistenza di un “nesso di continuità” tra il fabbricato preesistente e quello risultante dall’intervento resti un requisito essenziale della “ristrutturazione ricostruttiva”, la cui mancanza induce a qualificare l’attività edilizia come “nuova costruzione” (tra le tante, Cons. Stato, sez. VI, 12 maggio 2023, n. 4794, relativa a un caso in cui l’edificio nuovo era «traslato in maniera significativa» rispetto a quello precedente; sez. II, 6 marzo 2020, n. 1641, inerente a un’ipotesi di demolizione di un garage con ricostruzione di un edificio diverso per materiale utilizzato e per l’aumento della quota d’imposta; nonché, di recente – ma comunque con riferimento a una fattispecie alla quale era ancora applicabile l’art. 3 del t.u. dell’edilizia nella versione precedente alle modifiche apportate dal d.l. n. 76 del 2020, convertito in legge n. 120 del 2020 – Cons. Stato, sez. IV, 3 aprile 2025, n. 2857). L’orientamento risulta ampiamente seguito in sede penale (Cass. pen., sez. III, 8 maggio 2024, n. 18044, relativa alla realizzazione di dieci villini in luogo di un unico immobile con destinazione commerciale, e 18 gennaio 2023, n. 1670, relativa all’abbattimento di una casa colonica e per l’edificazione di un complesso residenziale costituito da dieci villini in linea; id., 10 gennaio 2020, n. 280338, secondo cui nella “ristrutturazione” non si può prescindere dalla necessità che venga conservato l’immobile preesistente «del quale – a prescindere dalla identità di sagoma – deve essere comunque garantito il recupero»).
25.1. L’esigenza di “continuità”, che costituisce l’essenza del recupero del patrimonio immobiliare preesistente a discapito della ricerca di nuovi spazi edificatori, ha avuto recente e autorevole conferma nei dettami del giudice delle leggi (Corte cost., n. 86 del 2026, ove si richiama proprio la giurisprudenza amministrativa -Cons. Stato, sez. II, n. 8542/2025, cit. supra – che continua a ritenere « necessaria l’esistenza di un “nesso di continuità” tra il fabbricato preesistente e quello risultante dall’intervento, sul presupposto che solo gli interventi che siano funzionali al riuso del volume precedente e che non comportino una trasformazione del territorio ulteriore rispetto a quella già determinata dall’immobile preesistente possano qualificarsi come ristrutturazione edilizia».
26. Nel caso di specie è incontestato tra le parti che l’attività avallata dal Comune, già con il permesso di costruire […], era di ristrutturazione, in quel caso della serra, con demolizione di una sua parte; i successivi, che muovendosi nel solco della ristrutturazione originaria, mirano invece ad un radicale cambio di destinazione d’uso del manufatto che ne va a prendere il posto. Formalmente, né con tale titolo, né con i successivi, si è mai consentita la totale demolizione della serra, della quale anzi si rivendica ora una certa percentuale di mantenimento; nella sostanza, già autorizzando la realizzazione della rimessa interrata, e a maggior ragione avallando la realizzazione delle unità abitative, se ne è resa praticamente impossibile, oltre che illogica, inutile e finanche disfunzionale, la conservazione in loco se non quale mero simulacro della preesistenza, a giustificarne -recte, “camuffarne” – la radicale eliminazione. La totale eterogeneità tra le categorie urbanistiche entro le quali si è consentito il cambio di destinazione d’uso, da agricola, quale presumibilmente quelle tipica di una serra, a commerciale e poi a residenziale, travalica finanche i confini dell’ampia liberalizzazione conseguita alle modifiche apportate all’art. 23-ter del T.u.ed. dal c.d. decreto Salva casa, n. 69 del 2024, comunque esclusa ove si abbia riguardo alla prima tipologia. La necessaria “continuità”, dunque, tra vecchio e nuovo, non potendo in alcun modo sussistere in senso strutturale, non può essere inventata imponendo la conservazione, a quel punto inevitabilmente simbolica, di parti murarie incompatibili con la funzionalità assentita.
26.1. Va ancora ricordato che tali permessi successivi […] si collocano immediatamente a valle della riforma del 2013, sicché con gli stessi, rimanendo nel solco della qualificazione originaria, era ora possibile avallare anche la modifica di sagoma, che al contrario il Comune considera indice di traslazione nella nuova costruzione. Con ciò dimenticando che nel caso di specie, almeno da quanto consta in atti, è la zona ad essere vincolata, non l’immobile, sicché si versa al di fuori del perimetro delle limitazioni contenute nell’art. 3, comma 1, lett. d), finanche ove estese alle ulteriori previsioni introdotte nel 2020 e a seguire nel 2022.
26.2. I permessi […] sono stati qualificati a loro volta come “varianti sostanziali”, sicché attraverso un gioco di dimando alla qualificazione originaria si è potuto avallare l’intera operazione nel solco dell’originario inquadramento datone.
26.3. Ad avviso del Collegio anche l’utilizzo della dizione “variante sostanziale” presenta aspetti di atipicità. Essa costituisce in verità di per sé un ossimoro, in quanto unisce in una sorta di anomala endiadi il sostantivo “variante”, che evoca le piccole modifiche progettuali realizzate in corso d’opera di lievi modifiche progettuali, e l’aggettivo “sostanziale”, che richiama invece un radicale scostamento dal punto di partenza originario. La giurisprudenza amministrativa ha da tempo tracciato la linea di demarcazione tra la variante, assentibile, e la variazione essenziale, quale possibilità “patologia” dell’intervento. La prima sussiste nei casi di modificazione qualitativa o quantitativa di non rilevante consistenza rispetto al progetto già approvato, non ne comporta un sostanziale e radicale mutamento e può essere pertanto assentita in itinere, mediante presentazione di una s.c.i.a. ex art. 22 del d.P.R. n. 380 del 2001, in luogo della quale il privato può optare comunque per la richiesta di un titolo esplicito. La seconda rappresenta una deviazione dallo schema approvato la cui definizione è contenuta all’art. 32 del T.u.ed., che rinvia ampiamente alla legislazione regionale, ma si colloca comunque nel Capo II del Titolo IV del T.u.ed., dedicato alle sanzioni. La effettiva natura complementare e accessoria rispetto all’originario permesso di costruire della vera e propria variante, fa sì che essa venga ancorata anche sotto il profilo temporale alla normativa vigente al momento del rilascio del titolo cui accede, senza subire cioè le eventuali conseguenze delle scelte più restrittive medio tempore adottate dal Comune. Al contrario, la variante o variazione sostanziale o essenziale, se stralciata dal novero degli illeciti e valutata in termini di progettualità, implica un disegno costruttivo del tutto autonomo da tutti i precedenti, come tale necessitante di autonomo permesso di costruire. Il concetto di “variante sostanziale”, cioè, esprime solo una mera convenzione ad indicare che rispetto a quanto già richiesto, ottenuto e realizzato (id est, ultimato, pena la decadenza del titolo pregresso con quanto ne consegue in relazione alla parte incompiuta), si va a costruire un’altra opera (sulla qualificazione come illecita dell’opera incompiuta a seguito di permesso scaduto, v. Cons. Stato, A.p., 30 luglio 2024, n. 14).

26.4. L’Amministrazione, dunque, ha optato per tale “ibrido” concettuale, da un lato ammettendo apertamente che le modifiche alla progettualità del 2010 sono “essenziali” (“sostanziali”), sicché di fatto avrebbero dovuto confluire in un nuovo procedimento, totalmente avulso dal precedente; dall’altro, ponendole in continuità sostanziale con le scelte già assentite, prescindendo peraltro, da quanto è dato constatare in atti, da qualsivoglia verifica circa l’avvenuta ultimazione delle opere precedenti.

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